Bài 1: Giá điện và công tác thực thi chính sách

Chính sách nhà nước về giá điện

Trong 2 thập kỷ qua, với sự phát triển và tăng trưởng vượt bậc của nền kinh tế, ngành điện đã nỗ lực cung ứng đủ điện năng cho nhu cầu phát triển kinh tế.

Đến nay, lưới điện phủ gần 100% các địa phương trên cả nước với giá điện tương đối thấp hơn so với các nước trong khu vực, góp phần hạn chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô.

Điện năng là một hàng hóa thiết yếu đặc biệt trong cả sản xuất và tiêu dùng. Chính vì vậy, hoạt động của ngành điện luôn có sự điều tiết, kiểm soát chặt chẽ từ nhà nước. Tuy nhiên, trước những biến động và nguy cơ mất an ninh năng lượng từ thế giới và tình hình trong nước, trong thời gian qua, Quốc hộivà Chính phủ đã đánh giá toàn diện vấn đề an ninh năng lượnggóc nhìn từ giá điện.

Ở Việt Nam, hoạt động của ngành điện nói chung được quy định rõ trong các văn bản pháp lý từ Luật Điện lực tới các Nghị định, Thông tư của Chính phủ và Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, liên Bộ và các cơ quan hữu quan khác.

Với chính sách đổi mới của Đảng và Nhà nước từ Đại hội VI đã định hướng chính sách pháp luật cho hoạt động của ngành điện từ rất sớm với sự tham gia của khu vực tư nhân vào hoạt động của ngành điện Việt Nam.

Từ năm 2012, khi khâu sản xuất cơ bản đã được tổ chức theo mô hình thị trường cạnh tranh, khối truyền tải điện được phân tách độc lập và cung cấp dịch vụ truyền tải theo mức giá được Chính phủ quy định, khối phân phối bán lẻ được tổ chức trong cùng một đơn vị (gồm 5 tổng công ty điện lực) chịu trách nhiệm cung cấp điện phục vụ quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

Quá trình điều tiết của Nhà nước vào ngành điện Việt Nam cũng rất chặt chẽ, đặc biệt là khâu bán điện tại các khâu và với hệ thống giá bán lẻ điều tiết.

Đối với vấn đề giá điện, theo Điều 15 Luật Giá, điện thuộc danh mục hàng hóa dịch vụ thực hiện bình ổn giá. Theo Luật Điện lực và Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Điện lực, mức giá bán điện bình quân, cơ chế điều chỉnh giá và cơ cấu biểu giá bán kẻ điện do Thủ tướng Chính phủ quy định.

Tới thời điểm hiện tại, Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN)- doanh nghiệp nhà nước vẫn giữ vai trò then chốt trong nhiệm vụ đảm bảo cung cấp điện cho phát triển kinh tế- xã hội của đất nước.

Ngoài phần nguồn điện, EVN và các đơn vị thành viên sở hữu toàn bộ hệ thống truyền tải và đảm nhiệm toàn bộ khâu phân phối và bán điện.

Vấn đề đặt ra liệu các vấn đề về khung pháp lý, các chính sách điều tiết của nhà nước vào hệ thống giá điện đang được thực thi như thế nào?

Công tác thực thi chính sách pháp luật về giá điện

Theo PGS Bùi Xuân Hồi- Hiệu trưởng Trường Cao đẳng Điện lực, hoạt động của ngành điện về mặt chuỗi giá trị điện lực có thể phân ra ba khâu và ở từng khâu đều có sự quản lý chặt chẽ của nhà nước bằng các quy định hiện hành.

Về khối sản xuất điện, khung pháp lý cao nhất là Luật Điện lực sửa đổi với các quy định về tái cấu trúc ngành điện theo hướng cạnh tranh và bởi đặc trưng kinh tế kỹ thuật độc lập các khu vực sản xuất điện được tái cấu trúc đầu tiên và được tổ chức theo mô hình cạnh tranh. Lộ trình này được triển khai sau đó với khung pháp lý là các Quyết định cuả Thủ tướng Chính phủ. Đã có 2 Quyết định cả Thông tư quy định về lộ trình, các điều kiện và cơ cấu ngành điện để hình thành và phát triển các cấp độ thị trường điện lực tại Việt Nam (Quyết định số 26/QĐ-TTg năm 2006; Quyết định 63/2012/QĐ-TTg năm 2012 thay thế Quyết định 26/QĐ-TTg).

Quyết định 63 đã phải điều chỉnh về lộ trình tái cấu trúc ở tất cả các cấp độ cạnh tranh đã nêu tại Quyết định 26. Theo đó, thị trường điện lực tại Việt Nam được hình thành và phát triển qua 3 cấp độ: Thị trường phát điện cạnh tranh từ 2012 đến hết năm 2014; thị trường bán buôn điện cạnh tranh (thí điểm từ 2015-2016 và hoàn chỉnh từ năm 2017-2021) và thị trường bán kẻ điện cạnh tranh (thí điểm từ năm 2021-2023) và hoàn chỉnh sau năm 2023.

Để thực hiện lộ trình này, Quyết định 63 nêu rõ các điều kiện như: Để hình thành thị trường bán buôn điện cạnh tranh, tại giai đoạn thị trường bán buôn điện cạnh tranh thí điểm, đơn vị điều độ hệ thống điện quốc gia, đơn vị điều hành giao dịch thị trường điện phải là đơn vị độc lập, không có chung lợi ích với các đơn vị tham gia thị trường điện.

Tổng công ty phát điện, các nhà máy điện thuộc EVN (trừ các nhà máy điện lớn do nhà nước độc quyền quản lý) phải tách thành đơn vị phát điện độc lập, không có chung lợi ích với đơn vị bán buôn điện, đơn vị truyền tải điện, đơn vị điều độ hệ thống điện quốc gia và đơn vị điều hành giao dịch thị trường điện lực; tổng công suất đặt của một đơn vị phát điện không vượt quá 25% tổng công suất đặt của đơn vị phát điện tham gia thị trường điện…

Tại giai đoạn thị trường bán buôn điện cạnh tranh hoàn chỉnh, công ty điện lực trực thuộc tổng công ty điện lực phải tổ chức thành đơn vị hạch toán độc lập, đơn vị này phải thực hiện tách bạch về tổ chức bộ máy và hạch toán của các bộ phận phân phối điện và bán lẻ điện.

Tại Quyết định 63, Chính phủ đã giao Bộ Công Thương có trách nhiệm: Xây dựng, trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án tái cơ cấu ngành điện phù hợp với lộ trình phát triển các cấp độ thị trường điện lực; chỉ đạo thực hiện xây dựng và phát triển thị trường điện lực tại Việt Nam theo lộ trình quy định tại Quyết định 63; giám sát đánh giá việc thực hiện và phát triển thị trường điện lực; phê duyệt Đề án thiết kế thị trường điện lực các cấp độ….

“Đó là nội dung về mặt lý thuyết quy định các mốc thời gian, các điền kiện thực thi về lộ trình tái cấu trúc ngành điện. Tuy vậy về mặt thực tiễn cả các mốc thời gian, các điều kiện thực hiện lộ trình đến thời điểm này vẫn chưa đạt do: Đến thời điểm hiện tại năm 2023 chưa có thị trường bán buôn hoàn trình, chưa có thị trường bán lẻ thí điểm hoạt động. Bên cạnh đó, đơn vị điều độ hệ thống điện quốc gia, đơn vị điều hành giao dịch thị trường điện vẫn chưa được tách thành đơn vị độc lập” - PGS Bùi Xuân Hồi nhấn mạnh.

PGS Bùi Xuân Hồi đã chỉ ra nguyên nhân của sự chậm trễ trên có cả nguyên nhân khách quan và chủ quan nhưng quan trọng nhất là tính đồng bộ của hệ thống văn bản pháp lý và đặc biệt là các vấn đề thực thi các văn bản pháp lý liên quan đến ngành điện và giá điện.

Cụ thể, về tính đồng bộ, hiện trong chuỗi giá trị điện lực cấu phần sản xuất điện chiếm khoảng 70-80% giá thành cung ứng điện (còn lại là truyền tải và phân phối).

PGS Bùi Xuân Hồi chỉ ra rằng: Nếu phần nguồn theo lộ trình thị trường tức là giá cả phản ánh quan hệ cung cầu thì giá bán lẻ điện cho hộ tiêu dùng cuối cùng cũng phải điều tiết theo qua hệ này. Tuy vậy, quá trình này đã không được đồng bộ từ đầu vào đến đầu ra tức là đầu vào theo thị trường còn đầu ra là điều tiết bởi Nhà nước đã dẫn tới việc quá trình tái cấu trúc đầu vào không diễn ra theo lộ trình xây dựng.

Đặc biệt là các chính sách điều tiết về giá bán lẻ, các quy định về cơ chế điều chỉnh giá càng làm cho việc giá bán lẻ không phản ánh cơ chế thị trường của giá điện trên thị trường giao ngay và thị trường bán buôn.

“Một cách tổng quan, các tín hiệu thị trường ở khâu phát điện đã không được phản ánh một cách đầy đủ ở giá điện áp dụng cho hội tiêu dùng cuối cùng”- PGS Bùi Xuân Hồi kết luận.

Đối với khối truyền tải, đến thời điểm hiện tại Tổng Công ty Truyền tải điện quốc gia (EVNNPT) đã được phân tách độc lập thành Công ty TNHH NN MTV 100% vốn của EVN và về phương diện lý thuyết là độc lập vì giá truyền tải điện được nhà nước quy định dưới dạng Thông tư.

Theo phân tích của PGS Bùi Xuân Hồi, về mặt pháp lý, EVNNPT độc quyền tự nhiên và dịch vụ này được định giá bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền như một dạng dịch vụ công (Thông tư 02/2017/TT-BCT năm 2017 được sửa đổi bổ sung với Thông tư 14/2022/BCT là văn bản pháp lý hiện hành có hiệu lực quy định pháp pháp, trình tự lập, thẩm định và hê duyệt giá truyền tải). Theo Thông tư này EVNNPT chịu trách nhiệm xây dựng giá truyền tải điện hàng năm theo phương pháp tính toán đã quy định trình EVN xem xét và sau đó EVN có trách nhiệm trình Cục Điều tiết Điện lực để trình Bộ Công Thương phê duyệt giá truyền điện hàng năm.

Như vậy, xét về phương diện pháp lý, giá truyền tải điện ở Việt Nam đang được điều tiết và quản lý bởi Nhà nước thông qua việc ban hành Thông tư. Điều này hoàn toàn phù hợp với đặc trưng kinh tế kỹ thuật của hệ thống truyền tải với đặc trưng của hệ thống giá bán lẻ điện ở Việt Nam (từ cơ cấu biểu giá đến hệ thống giá bán lẻ điện của Viêt Nam vẫn do Nhà nước quy định), phù hợp với các kinh nghiệm quốc tế.

Thêm vào đó, hệ thống giá bán lẻ điện ở Việt Nam cũng là hệ thống giá thống nhất trên toàn quốc, không phân biệt vùng miền, hệ thống giá bán là một thành phần và đặc biệt cũng được điều tiết bởi Nhà nước, trong điều kiện đó các thành phần cấu thành giá bán điện áp dụng cho hộ tiêu dùng cuối cùng cũng cần được kiểm soát bởi nhà nước, phù hợp với biểu giá bán lẻ điện.

Tuy vậy, nếu tổng quan chung phương pháp luận của định giá truyền tải điện là phù hợp thì phương pháp xác định và đặc biệt là cơ chế thực thi thanh toán giá truyền tải còn thể hiện các bất cập nhất định mà ngay cả Thông tư mới ban hành năm 2022 vẫn chưa xử lý được như: Giá truyền tải được tính theo phụ tải đỉnh của hệ thống điện hoặc kết hợp giữa phụ tải điện và điện năng truyền tải điện hàng năm. Thực tế có nhiều lý do cho việc lựa chọn đơn vị tính phí (kW hay hoặc kWh).

Do quá trình cung cấp điện luôn gồm 2 yếu tố là công suất và điện năng, nên giá công suất giá điện năng (giá 2 thành phần) là biểu giá phản ánh giá tốt nhất chi phí hộ tiêu thụ gây ra cho hệ thống điện. Với hệ thống truyền tải điện, quy mô hệ thống điện nói chung và đặc biệt là quy mô hệ thống truyền tải điện nói riêng phụ thuộc vào thời kỳ cao điểm, năng lực truyền tải điện đáp ứng ở thời kỳ cao điểm của hệ thống cho dù trong quá trình sử dụng hệ thống truyền tải phụ tải có thể thấp hơn nhiều so với phụ tải đỉnh hệ thống điện.

Hơn nữa, cơ cấu chi phí của hệ thống truyền tải hầu hết lại nằm ở chi phí cố định nên quá trình tính toán giá truyền tải theo phụ tải đỉnh hoặc phân bổ với các hệ thống theo phụ tải điện và điện năng truyền tải là hợp lý. Trong khi đó, quy định hiện hành tại Thông tư 02 giá truyền tải mới chỉ được tính toán theo điện năng truyền tải dự kiến điều này sẽ tạo ra các bất cập đáng kể trong quá trình thực thi đặc biệt là quá trình tái cấu trúc.

Thêm vào đó, dữ liệu sử dụng trong tính toán giá truyền tải điện hàng năm đều là dữ liệu kế hoạch dữ liệu dự báo. Với phương pháp tính toán như vậy, thực tế giá truyền tải là giá kế hoạch chứ không phải giá theo thực tế chi phí phát sịnh. Nhưng khu thực thi, đơn vị truyền tải điện lại được thanh toán doanh thu theo sản lượng điện truyền tải (sản lượng truyền tải thực tế x đơn giá được duyệt ( tính toán theo số liệu dự báo). Đây là điểm bất cập rất lớn và sản lượng truyền tải thực tế sẽ rất khó là sản lượng kế hoạch để tính giá. Đặc biệt, những năm gần đây sản lượng thực tế biến động lớn đã gây ra khó khăn nhất định cho EVNNPT trong quá trình tổ chức hoạt động vận hành hệ thống.

Đối với phân phối bán lẻ, đây là khâu cuối cùng của chuỗi giá trị điện lực đồng thời theo phương pháp hạch toán hiện nay toàn bộ chi phí phát điện, truyền tải điện sẽ có mặt trong giá thành cung cấp điện cho người tiêu dùng.

Giá bán lẻ điện cho các hộ tiêu dùng ở Việt Nam được xây dựng dựa trên nguyên tắc của: Chỉ tiêu Giá bán điện bình quân toàn ngành được tính toán nằm trong Khung giá quy định trên cơ sở Cơ cấu biểu giá bán lẻ để tính toán mức giá chi tiết cho từng nhóm hộ tiêu thụ được phân loại theo tính chất tiêu dùng điện (gồm 4 nhóm hộ: Sản xuất, kinh doanh, hành chính sự nghiệp và sinh hoạt, theo các cấp điện áp, giờ cao điểm, thấp điểm). Các văn bản pháp lý liên quan đến hoạt động phân phối bán lẻ điện đều nằm trong thẩm quyền của Thủ tướng.

Việc chính sách không đồng bộ và bất cập trong thực thi chính sách đã dẫn đến nguy cơ mất an ninh năng lượng khi mà giá điện không được điều chỉnh kịp thời, rủi ro lớn cho doanh nghiệp khi mất cân đối tài chính.

Bài 2: Quốc hội giám sát, chỉ ra điểm nghẽn trong chính sách phát triển điện