Xây dựng Luật PPP chặt chẽ, đồng bộ với hệ thống pháp luật

Các dự án PPP thực hiện tại Việt Nam trong một thập kỷ lại đây (chủ yếu là hình thức BOT và BT), đã huy động được hàng trăm ngàn tỷ đồng xây dựng hạ tầng giao thông quan trọng và hiện đại, góp phần phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, theo ông Vũ Đình Ánh, đầu tư PPP đã và đang bộc lộ những bất cập, hạn chế và sai phạm nghiêm trọng, nhất là làm thất thoát tài sản nhà nước, giá trị dự án vượt xa so với thực tế, xung đột giữa chủ đầu tư khai thác dự án với người sử dụng, thiếu công khai minh bạch… Để quản lý PPP hiệu quả, việc cơ quan chức năng của Chính phủ đang xây dựng Dự thảo Luật Đầu tư PPP (Luật PPP) để trình Quốc hội tiến tới ban hành là cần thiết, cấp bách để tạo lập một khuôn khổ pháp lý nhằm điều chỉnh hành vi của tất cả các bên có liên quan đến PPP, phát triển lành mạnh PPP, ngăn chặn và xử lý hiệu quả những sai phạm phát sinh.

Nhiều dự án hạ tầng giao thông đã đầu tư theo hình thức PPP

Góp ý xây dựng dự thảo Luật PPP, ông Vũ Đình Ánh cho rằng, thứ nhất: Phạm vi điều chỉnh không nên qui định cứng về PPP trong luật chỉ bao gồm các lĩnh vực giao thông, năng lượng, hệ thống cấp nước, hệ thống xử lý nước thải, rác thải và y tế, mà cần xác định PPP những năm tới là hình thức đầu tư chủ yếu thay thế đầu tư toàn bộ từ nguồn ngân sách nhà nước (NSNN) và có tính chất NSNN trong tất cả các lĩnh vực, từ hạ tầng kinh tế đến hạ tầng xã hội. Đầu tư PPP chắc chắn sẽ phát triển mạnh và đa dạng những năm tới, thu hút sự quan tâm của các nhà đầu tư trong nước và ngoài nước, cung cấp ngày càng nhiều dịch vụ công vốn dĩ trước đây chỉ do nhà nước trực tiếp cung cấp. Do vậy, thực hiện cụ thể các dự án PPP nên để văn bản cấp Nghị định hướng dẫn chi tiết.

Thứ hai, nên bỏ quy định hiện hành về qui mô tối thiểu dự án áp dụng hình thức PPP. Lý do, trong bối cảnh kinh tế - tài chính những năm tới, PPP sẽ là hình thức đầu tư chủ yếu tạo dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội. Nếu vẫn duy trì quy định quy mô tối thiểu dự án PPP, sẽ tước bỏ cơ hội đầu tư đối với nhiều dự án dù quy mô nhỏ nhưng vẫn hấp dẫn các nhà đầu tư và có ý nghĩa kinh tế - xã hội không hề nhỏ, vừa tạo kẽ hở cho việc vận dụng Luật PPP khi xác định giá trị dự án ban đầu thường không chuẩn xác, thậm chí chia nhỏ các dự án hoặc gộp dự án để không, hoặc đưa vào thực hiện PPP vì mục đích tư lợi. Hơn nữa, căn cứ để xác định mức quy mô dự án PPP tối thiểu còn nặng về cảm tính, trong khi quy định của Luật PPP đòi hỏi cần khoa học và hướng tới tương lai.

Thứ ba, nguyên tắc áp dụng hợp đồng hiện vẫn có sự lẫn lộn giữa nguyên tắc chung của hợp đồng PPP với nguyên tắc hợp đồng BOT dự án giao thông đường bộ. Nếu chỉ áp dụng PPP đối với dự án có thu phí khi người dân “có hơn một sự lựa chọn sử dụng dịch vụ” sẽ một mặt thu hẹp phạm vi thực hiện PPP, đặc biệt là đối với các dự án cải tạo nâng cấp đòi hỏi nguồn vốn lớn vượt khả năng của đầu tư trực tiếp từ Nhà nước, mặt khác dễ dàng diễn giải nội hàm “có hơn một sự lựa chọn” theo nhiều cách khác nhau, vừa có thể xảy ra lạm dụng, vừa có thể tạo ra xung đột lợi ích giữa các bên có liên quan.

Thứ tư, các loại hợp đồng PPP rất đa dạng, tuỳ theo từng dự án cụ thể và yêu cầu của các bên tham gia đồng thời có thể phát sinh các dạng hợp đồng mới trong tương lai, nên việc chỉ quy định dạng hợp đồng BOT và BTL là không thực tế, không phù hợp, mà nên để ngỏ các dạng hợp đồng thay vì quy định trong Luật PPP. Riêng đối với trường hợp hợp đồng BT, nên thực hiện theo nguyên tắc tách rời chung cho PPP. Cụ thể, thực hiện đấu thầu dự án BT và thanh toán cho nhà đầu tư trúng thầu bằng tiền thu được từ bán đấu giá đất đối ứng, thay vì nhà đầu tư dự án BT và người có quyền sử dụng đất đối ứng gần như theo cách hoàn toàn từ đề xuất của nhà đầu tư như hiện nay. Cơ chế hiện hành của BT là cội nguồn thất thoát “kép” khi nhà đầu tư và nhà quản lý nhà nước liên kết với nhau để trục lợi, xâm phạm lợi ích của nhà nước và nhân dân.

Thứ năm, nguồn vốn của nhà nước trong dự án PPP không nên được bố trí thông qua thành lập Quỹ phát triển các dự án PPP, hoặc hình thành dòng ngân sách riêng trong kế hoạch đầu tư công thay thế bố trí trong nguồn vốn đầu tư công trung hạn và hàng năm, do có thể phá vỡ các nguyên tắc quản lý tài chính ngân sách nói chung, quản lý vốn đầu tư công nói riêng. Nếu thành lập Quỹ sẽ phát sinh thêm một quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN khiến cho nguồn lực tài chính nhà nước bị phân tán, trong khi thể chế quản lý các quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN hiện nay còn nhiều bất cập. Xét đến cùng, PPP chỉ là một hình thức đầu tư công, cho dù tới đây có thể là một trong những hình thức quan trọng nhất, thì vẫn phải tuân thủ các quy định về đầu tư công, phần vốn Nhà nước trong dự án PPP được bố trí trong phần NSNN dành cho đầu tư công trung hạn và hàng năm là hợp lý mà không cần có dòng ngân sách riêng. Bên cạnh đó, quyết toán công trình dự án PPP như quy định tại Nghị định 63/2018 và Thông tư 88/2018/TTBTC cũng như thanh tra, kiểm tra, kiểm toán tương tự như các dự án đầu tư công là phù hợp và nên tiếp thu đưa vào Luật PPP. Không thể dựa trên sự chủ động và củng cố sự yên tâm của nhà đầu tư để phá vỡ các nguyên tắc nền tảng, tạo môi trường cho sự tuỳ tiện và lãng phí.

Thứ sáu, cần thận trọng khi đề xuất các nội dung về bảo lãnh của Chính phủ đối với các dự án PPP, kể cả bảo lãnh doanh thu tối thiểu, bảo lãnh ngoại tệ, bảo lãnh vốn vay hay các loại bảo lãnh khác, vì có thể phát sinh nội dung liên quan đến hình thức, hoạt động của doanh nghiệp dự án và các ưu đãi về đất đai khi ngày càng có nhiều nhà đầu tư trong và ngoài nước tham gia vào PPP. Việc bảo lãnh của Chính phủ cho nhà đầu tư dự án PPP, quy định hình thức doanh nghiệp đặc thù hay ưu đãi riêng về đất đai trong khi quy mô các dự án thường rất lớn, thời gian kéo dài và đặc biệt là chưa tách biệt nhà đầu tư dự án PPP với nhà khai thác dự án PPP (BOT) hoặc dự án đối ứng (BT), điều này sẽ gây ra nhiều hệ lụy và rủi ro không chỉ cho các bên tham gia dự án mà còn cho cả nền kinh tế, chẳng hạn như rủi ro tỷ giá, ngoại hối, rủi ro nợ công, rủi ro thị trường tài chính, dung dưỡng một số nhà đầu tư thiếu năng lực, thậm chí “tay không bắt giặc”, làm méo mó thị trường cũng như khoét sâu sự bất bình đẳng trong môi trường kinh doanh.