Tiếp tục hoàn thiện hệ thống văn bản pháp lý về kinh doanh đa cấp

5 vấn đề bất cập

Kinh doanh theo phương thức đa cấp là một mô hình kinh doanh hiện đại, và được pháp luật nhiều quốc gia thừa nhận. Tại Việt Nam, kinh doanh theo phương thức đa cấp xuất hiện từ những năm đầu thế kỷ 20.

Để hoà nhập với xu hướng chung của thế giới cũng như đáp ứng tình hình thực tế, hành lang pháp lý về kinh doanh theo phương thức đa cấp đã dần được hoàn thiện. Trong đó, ngày 2/5/2018, Chính phủ ban hành Nghị định số 40/2018/NĐ-CP với nhiều quy định quản lý chặt chẽ đối với hình thức kinh doanh này.

Ảnh minh họa

Theo báo cáo của Bộ Công Thương, hoạt động bán hàng đa cấp đã “cơ bản được quản lý tốt, số lượng vụ việc vi phạm vẫn còn nhưng đã giảm và không còn nhiều trường hợp vi phạm nghiêm trọng xảy ra như những năm trước đây”. Tuy nhiên, qua đánh giá kết quả 02 năm thực hiện Nghị định số 40/2018/NĐ-CP, Bộ Công Thương đã xác định được 05 vấn đề bất cập của Nghị định này và đang chủ trì xây dựng Nghị định sửa đổi, bổ sung.

Một trong những bất cập tại Nghị định số 40/2018/NĐ-CP đã được Bộ Công Thương chỉ ra là vấn đề khái niệm kinh doanh theo phương thức đa cấp. Cụ thể, khoản 1 Điều 3 Nghị định số 40/2018/NĐ-CP định nghĩa: “Kinh doanh theo phương thức đa cấp là hoạt động kinh doanh sử dụng mạng lưới người tham gia gồm nhiều cấp, nhiều nhánh, trong đó, người tham gia được hưởng hoa hồng, tiền thưởng và lợi ích kinh tế khác từ kết quả kinh doanh của mình và của những người khác trong mạng lưới”. Trên cơ sở định nghĩa này, Nghị định số 40/2018/NĐ-CP xác định đối tượng kinh doanh theo phương thức đa cấp tại Điều 4 như sau: “Hoạt động kinh doanh theo phương thức đa cấp chỉ được thực hiện đối với hàng hóa…”. Với những quy định như trên, Nghị định số 40/2018/NĐ-CP tập trungchủ yếu quản lý đối với hoạt động bán hàng đa cấp. Chỉ doanh nghiệp bán hàng đa cấp với những hàng hóa không bị cấm theo quy định tại khoản 2 Điều 4 Nghị định số 40/2018/NĐ-CP mới được cấp giấy chứng nhận đăng ký hoạt động bán hàng đa cấp (sau đây gọi tắt là giấy chứng nhận). Mọi hoạt động kinh doanh theo phương thức đa cấp đối với các đối tượng không phải là hàng hóa đều bị cấm và không được cấp giấy chứng nhận. Các hoạt động kinh doanh theo phương thức đa cấp mà không có giấy chứng nhận bị coi là vi phạm và xử lý theo quy định pháp luật.

Trong thực tiễn thực thi xuất hiện nhiều vụ việc mà trong đó doanh nghiệp, cá nhân thực hiện huy động vốn góp, nhận ủy thác đầu tư, bán cổ phần nội bộ… theo phương thức đa cấp. Về bản chất, đây là những hoạt động đa cấp biến tướng có tính chất lừa đảo. Tuy nhiên, việc áp dụng các quy định pháp lý hiện hành về quản lý hoạt động kinh doanh theo phương thức đa cấp để ngăn chặn trước khi hậu quả lừa đảo chiếm đoạt tài sản xảy ra thì gặp vướng mắc. Cụ thể, theo khoản 1 Điều 3 Nghị định số 40/2018/NĐ-CP thì “Kinh doanh theo phương thức đa cấp là hoạt động kinh doanh…”. Trong khi đó, theo khoản 16, Điều 4 Luật Doanh nghiệp 2014 thì: “Kinh doanh là việc thực hiện liên tục một, một số hoặc tất cả các công đoạn của quá trình đầu tư, từ sản xuất đến tiêu thụ sản phẩm hoặc cung ứng dịch vụ trên thị trường nhằm mục đích sinh lợi”. Vì quy định trên, các cơ quan chức năng gặp lúng túng khi xác định các hoạt động huy động vốn có hay không phải là hoạt động kinh doanh do các hoạt động này nằm ngoài phạm vi “từ sản xuất đến tiêu thụ sản phẩm hoặc cung ứng dịch vụ”. Do không xác định được rõ ràng những hoạt động này là hoạt động kinh doanh nên không đủ cơ sở nhận định những hoạt động này khi được thực hiện theo phương thức đa cấp là hoạt động kinh doanh theo phương thức đa cấp.

Bên cạnh đó, việc xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực này theo quy định tại Nghị định số 141/2018/NĐ-CP ngày 08/10/2018 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định quy định xử lý vi phạm pháp luật trong hoạt động kinh doanh theo phương thức đa cấpcũng gặp vướng mắc. Cụ thể, Nghị định này không có quy định nào về xử phạt đối với những hành vi kinh doanh theo phương thức đa cấp bị cấm, bao gồm những hành vi như huy động vốn, cho vay, mua bán ngoại tệ, “tiền ảo”… theo phương thức đa cấp.

Một vấn đề nữa cũng nảy sinh từ thực tiễn thực thi pháp luật là thẩm quyền xử lý đối với những hành vi kinh doanh theo phương thức đa cấp bị cấm, bao gồm những hoạt động huy động vốn, cho vay, mua bán ngoại tệ, “tiền ảo”… theo phương thức đa cấp. Theo quy định hiện hành, việc quản lý nhà nước đối với các hoạt động kinh doanh theo phương thức đa cấp thuộc chức năng của Bộ Công Thương, mà trực tiếp là Cục Cạnh tranh và Bảo vệ người tiêu dùng. Tuy nhiên, Bộ Công Thương chỉ thực hiện quản lý nhà nước đối với các doanh nghiệp thuộc diện được cấp giấy chứng nhận và chỉ chịu trách nhiệm về hoạt động bán hàng đa cấp của các doanh nghiệp này. Các hiện tượng hoạt động huy động tài chính, kinh doanh ngoại tệ, “tiền ảo”, cho vay theo phương thức đa cấp mặc dù bị cấm theo quy định pháp luật, nhưng không thuộc phạm vi quản lý nhà nước và thẩm quyền xử lý của Bộ Công Thương. Điều đó cũng có nghĩa là những hoạt động này không phải là hoạt động bán hàng đa cấp nên nằm ngoài phạm vi điều chỉnh của Nghị định số 40/2018/NĐ-CP, không thuộc diện phải cấp giấy chứng nhận và cũng không bị xử lý theo quy định pháp luật về kinh doanh theo phương thức đa cấp. Vấn đề đặt ra là việc quản lý và xử lý vi phạm đối với hoạt động này sẽ thực hiện theo quy định pháp luật nào, thuộc thẩm quyền của cơ quan nào?

Cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật

Để khắc phục hạn chế nêu trên, dưới góc độ thực thi pháp luật, đề nghị các cơ quan chức năng cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số quy định như sau:

Thứ nhất, cần nghiên cứu, rà soát, sửa đổi các quy định tại Nghị định số 40/2018/NĐ-CP theo hướng xác định rõ các hoạt động huy động vốn, kinh doanh ngoại tệ, “tiền ảo”, cho vay… theo phương thức đa cấp là hoạt động kinh doanh theo phương thức đa cấp và bị pháp luật cấm. Nghiên cứu nội dung dự thảo Nghị định sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 40/2018/NĐ-CP, Bộ Công Thương có đề xuất phương án sửa đổi quy phạm định nghĩa “Kinh doanh theo phương thức đa cấp” như sau: “Kinh doanh theo phương thức đa cấp là hoạt động sử dụng mạng lưới người tham gia gồm nhiều cấp, nhiều nhánh, trong đó, người tham gia được hưởng hoa hồng, tiền thưởng và lợi ích kinh tế khác từ kết quả kinh doanh của mình và của những người khác trong mạng lưới”. So sánh với nội dung quy định cũ, dự thảo đã bỏ từ “kinh doanh” trong cụm từ “là hoạt động kinh doanh”.

Với việc sửa đổi như trên, khi Nghị định sửa đổi, bổ sung có hiệu lực, các cơ quan chức năng không cần viện dẫn điều khoản định nghĩa khái niệm “kinh doanh” trong Luật Doanh nghiệp. Tuy nhiên, nghiên cứu quy định của Luật Doanh nghiệp năm 2020 cho thấy, khái niệm “kinh doanh” đã có sự sửa đổi so với Luật Doanh nghiệp năm 2014. Cụ thể, tại khoản 21 Điều 4, Luật Doanh nghiệp năm 2020 quy định: “Kinh doanh là việc thực hiện liên tục một, một số hoặc tất cả công đoạn của quá trình từ đầu tư, sản xuất đến tiêu thụ sản phẩm hoặc cung ứng dịch vụ trên thị trường nhằm mục đích tìm kiếm lợi nhuận”. Như vậy, theo định nghĩa mới, hoạt động kinh doanh đã bao gồm cả hoạt động đầu tư. Điều đó có nghĩa là các hoạt động huy động vốn, nhận ủy thác đầu tư…đều thuộc nội hàm của khái niệm “kinh doanh”. Do vậy, các hoạt động này khi được thực hiện theo phương thức đa cấp đã mặc nhiên chịu sự điều chỉnh của pháp luật về quản lý hoạt động kinh doanh theo phương thức đa cấp và bị cấm theo quy định pháp luật. Các cơ quan chức năng có đủ cơ sở để xử lý những hành vi này theo quy định pháp luật về quản lý hoạt động kinh doanh theo phương thức đa cấp. Xuất phát từ lý do đó, việc sửa đổi quy phạm định nghĩa “kinh doanh theo phương thức đa cấp” tại khoản 1 Điều 3 Nghị định số 40/2018/NĐ-CP là không còn cần thiết nữa.

Thứ hai, cần nghiên cứu sửa đổi quy định tại Nghị định số 141/2018/NĐ-CP theo hướng bổ sung quy định về xử phạt vi phạm đối với hành vi kinh doanh theo phương thức đa cấp bị cấm, bao gồm các hành vi huy động vốn, nhận ủy thác đầu tư, kinh doanh dịch vụ tài chính, tiền tệ, “tiền ảo” theo phương thức đa cấp.

Cụ thể, cần bổ sung thêm cụm từ “hoặc thực hiện các hoạt động kinh doanh theo phương thức đa cấp bị cấm theo quy định pháp luật” vào nội dungkhoản 2 Điều 36 “Hành vi bán hàng đa cấp bất chính” của Nghị định số 71/2014/NĐ-CP ngày 21/7/2014 của Chính phủ quy định chi tiết Luật cạnh tranh về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực cạnh tranh (sửa đổi bởi Nghị định 141/2018/NĐ-CP). Cụ thể sau khi sửa đổi, khoản 2 Điều 36 có nội dung như sau: “Phạt tiền gấp hai lần mức tiền phạt đối với hành vi hoạt động kinh doanh theo phương thức đa cấp bị cấm theo quy định pháp luật hoặc hành vi vi phạm quy định tại khoản 1 Điều này trong trường hợp hành vi vi phạm được thực hiện trên địa bàn từ hai tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trở lên”.

Đối với Điều 217a của Bộ luật Hình sự 2015 (sửa đổi, bổ sung 2017), đề nghị sửa quy định tại khoản 1 thành: “Người nào tổ chức hoạt động kinh doanh theo phương thức đa cấp bị cấm theo quy định pháp luật, hoặc tổ chức hoạt động kinh doanh theo phương thức đa cấp mà không có giấy chứng nhận đăng ký hoạt động bán hàng đa cấp hoặc không đúng với nội dung giấy chứng nhận đăng ký hoạt động bán hàng đa cấp thuộc một trong các trường hợp sau đây…”. Việc sửa Điều 217 của Bộ luật Hình sự như trên sẽ đảm bảo tính chặt chẽ vì hoạt động kinh doanh theo phương thức đa cấp bị cấm thì không thuộc diện được cấp giấy chứng nhận đăng ký hoạt động bán hàng đa cấp.

Thứ ba, cần xác định rõ cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền xử lý các hoạt động kinh doanh theo phương thức đa cấp bị cấm, bao gồm các hoạt động huy động vốn, nhận ủy thác đầu tư, cho vay, kinh doanh tiền tệ… theo phương thức đa cấp. Theo mô hình tổ chức hiện tại, Cục Cạnh tranh và Bảo vệ người tiêu dùng trực thuộc Bộ Công Thương nên bị giới hạn bởi chức năng, quyền hạn chung của Bộ. Thực hiện Luật Cạnh tranh năm 2018, Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia sẽ được thành lập, là cơ quan tương đương Tổng cục trực thuộc Bộ Công Thương, có chức năng quản lý nhà nước về hoạt động kinh doanh theo phương thức đa cấp. Hiện Nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia đang trong quá trình soạn thảo và lấy ý kiến để hoàn thiện. Theo dự kiến, trong cơ cấu tổ chức của Ủy ban này có một đơn vị cấp vụ quản lý hoạt động kinh doanh theo phương thức đa cấp. Thực hiện phương châm “một lĩnh vực chỉ do một cơ quan quản lý”, khi xây dựng quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia và các đơn vị trực thuộc, đề nghị xác định rõ Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia là cơ quan có chức năng, quyền hạn và nhiệm vụ tiến hành thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm hành chính đối với hành vi vi phạm pháp luật trong hoạt động kinh doanh theo phương thức đa cấp trong tất cả các lĩnh vực. Vụ quản lý hoạt động kinh doanh theo phương thức đa cấp có chức năng giúp Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia thực hiện nhiệm vụ này.