Đàm phán WTO có thể vực dậy đầu tư toàn cầu?

Tác động là rất khác nhau

Trong nhiệm kỳ Chủ tịch G20 vào năm 2016, Trung Quốc đã dành ưu tiên mới cho vấn đề này. Kể từ Hội nghị Bộ trưởng WTO lần thứ 11 vào tháng 12/2017, các nhà ngoại giao ở Geneva đã và đang đàm phán về một khuôn khổ đa phương để tạo thuận lợi đầu tư. Các cuộc đàm phán này đã tiến đến lưu hành một văn kiện sơ bộ giữa các nhà đàm phán trong năm nay. Nhưng ngay cả khi một phần đủ lớn các thành viên WTO đã ký thỏa thuận này, liệu có tạo ra sự khác biệt? Để trả lời câu hỏi này, cần phải xem xét những nội dung nào không có trong văn bản khung đa phương được đề xuất và tình hình đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) toàn cầu.

WTO đàm phán để tạo điều kiện thuận lợi cho FDI

Đối với các Chính phủ tham gia trước đây, đã tuyên bố trong cả năm 2017 và 2019 rằng các cuộc đàm phán này sẽ không giải quyết vấn đề tiếp cận thị trường, bảo hộ đầu tư và giải quyết tranh chấp giữa nhà đầu tư và nhà nước. Cùng với việc ngày càng có nhiều cơ chế sàng lọc đầu tư, đây là những thiếu sót đáng kể. Đối với vấn đề thứ hai, Báo cáo Cảnh báo Thương mại toàn cầu lần thứ 27 được công bố gần đây đã đặt ra các động lực đầu tư trực tiếp nước ngoài hiện tại. Báo cáo ghi nhận xu hướng suy giảm của dòng vốn FDI toàn cầu (đặc biệt khi được so sánh hợp lý với GDP toàn cầu, mức đầu tư toàn cầu và thương mại thế giới) và cho thấy lợi nhuận FDI thấp hoặc giảm ở mọi khu vực thị trường mới nổi ngoại trừ các nền kinh tế đang chuyển đổi. Dữ liệu do UNCTAD đưa ra (dựa trên dữ liệu cán cân thanh toán) hỗ trợ cho các nhận định trong báo cáo, cùng với bộ dữ liệu mở rộng nhưng hiếm khi được sử dụng của Chính phủ Mỹ về hoạt động của các doanh nghiệp đa quốc gia của Mỹ ở nước ngoài.

Các chính phủ có thể ảnh hưởng đến các nhà đầu tư trực tiếp nước ngoài theo nhiều cách khác nhau. Họ có thể hạn chế quyền tiếp cận vào các lĩnh vực hoặc hoạt động nhất định hoặc áp đặt các điều kiện đối với việc gia nhập thị trường. Các nước cũng thường xuyên áp dụng các yêu cầu về nội địa hóa đối với các nhà đầu tư nước ngoài, chẳng hạn như ủy thác việc thuê và nguồn lực trong nước. Sau khi thành lập, một nhà đầu tư nước ngoài có thể phải tuân thủ các quy tắc khác, điển hình là nghiêm ngặt hơn so với các quy tắc cạnh tranh mà các công ty cạnh tranh đó phải tuân thủ. Các rào cản nhập khẩu cũng gián tiếp làm thay đổi động cơ FDI ngay từ đầu, vì xuất khẩu hàng hóa hoặc dịch vụ từ nước ngoài có thể là một giải pháp thay thế khả thi để thiết lập cơ sở sản xuất ở một quốc gia. Thông tin về tất cả các can thiệp chính sách này là cần thiết khi chuẩn bị một bức tranh toàn diện, đương đại về cách đối xử của chính phủ với FDI.

Chính sách giữ vai trò quan trọng

Trong 5 năm qua, các chính sách công nhìn chung đã làm cho việc đối xử với các nhà đầu tư nước ngoài trở nên tồi tệ hơn. Sử dụng thông tin chi tiết trong cơ sở dữ liệu Cảnh báo Thương mại Toàn cầu về hàng nghìn biện pháp can thiệp chính sách ảnh hưởng đến khả năng tồn tại của FDI, báo cáo lần thứ 27 nhấn mạnh sáu xu hướng: Thứ nhất, rõ ràng là các chính phủ đã đưa ra ít chính sách công có lợi cho thu hút FDI. Điều này đúng với các quốc gia G20 và các nhóm quốc gia khác, bao gồm cả các nước kém phát triển nhất. Thứ hai, ngoại trừ Trung Quốc, hầu hết các chính sách của chính phủ đối với FDI ra nước ngoài đều nhất quán ủng hộ. Thứ ba, các chính sách khuyến khích FDI vượt rào đang giảm tầm quan trọng. Thứ tư, các yêu cầu nội địa hóa ảnh hưởng đến các nhà đầu tư trực tiếp nước ngoài trở nên sâu rộng hơn trong 5 năm qua, cũng như các chính sách ảnh hưởng đến việc gia nhập, sàng lọc và điều tiết vốn FDI. 38 chính phủ dường như đã đưa ra hoặc thắt chặt các chính sách sàng lọc FDI kể từ năm 2015. 7 chính phủ đã có những thay đổi đối với việc sàng lọc FDI trong các hoạt động này. Thứ năm, có ít chính sách hơn trong các ngành dịch vụ khuyến khích FDI so với các ngành hàng hóa. Và thứ sáu, các doanh nghiệp đã phải đối mặt với rủi ro pháp lý ngày càng tăng trong thập kỷ qua.

Nói rõ hơn, không phải mọi thay đổi chính sách đều làm cho FDI tồi tệ hơn. Tuy nhiên, nhìn chung, trong 5 năm qua, các chính phủ đã khiến cuộc sống của các nhà đầu tư nước ngoài trở nên khó khăn hơn. Vì vậy, trong khi WTO đàm phán để “tạo điều kiện thuận lợi” cho FDI, thì các chính phủ đang hạn chế đặc điểm quan trọng một thời này của toàn cầu hóa. Người ta phải đặt câu hỏi liệu có mối liên hệ giữa những ý định tốt đẹp ở Geneva và thực tế hay không. Nói cách khác, có rất ít hy vọng rằng các cuộc đàm phán hiện tại của WTO sẽ hồi sinh FDI toàn cầu khi các cuộc đàm phán đó không giải quyết được các động lực chính sách nêu trên. Người ta có thể tranh luận rằng việc đối xử tồi tệ hơn đối với FDI tạo ra cơ sở lý luận mạnh mẽ hơn cho các nguyên tắc đa phương mới. Lập luận đó sẽ mạnh hơn đáng kể nếu phạm vi của các cuộc đàm phán tạo thuận lợi đầu tư hiện tại ở WTO không bị giới hạn ngay từ đầu.

Tuy nhiên, các chính phủ và tổ chức quốc tế quan tâm đến việc thúc đẩy FDI không cần phải chờ đợi sự kết thúc của một hiệp định đa phương. Thực hiện ba bước sẽ cải thiện triển vọng thương mại của FDI trong các lĩnh vực nhạy cảm với sự phát triển: Thứ nhất, khi đã chỉ ra lý do tại sao lợi nhuận từ FDI lại quá thấp ở một nước đang phát triển, hoặc tại sao lợi nhuận đó lại giảm, cuộc đối thoại giữa Ngân hàng Thế giới, các ngân hàng phát triển khu vực và các chính phủ nước sở tại cần xác định những chính sách và thông lệ doanh nghiệp phải thay đổi và hỗ trợ kỹ thuật. Thứ hai, các chính phủ và các tổ chức quốc tế sẽ nhắm mục tiêu vào bất kỳ hỗ trợ tài chính nào do nhà nước cung cấp cho FDI vào các lĩnh vực ưu tiên, nơi các lợi ích phát triển bền vững được các chính phủ sở tại ở các nước đang phát triển coi là lớn nhất. Điều này áp dụng cho các khuyến khích tài chính đối với dòng FDI ra nước ngoài và dòng FDI trong nước. Và thứ ba, các chính phủ sẽ từng bước giảm thiểu rủi ro FDI bằng cách rà soát kỹ lưỡng và đánh giá tiêu chuẩn chính sách pháp lý hiện hành và thực thi, đặc biệt chú ý đến việc thực hiện các chính sách sàng lọc vốn FDI đã được phê duyệt gần đây. Nếu các chính phủ và tổ chức quốc tế chú ý đến điều này, khả năng thương mại của FDI sẽ cải thiện đáng kể.