ASEAN “sải bước” con đường tự do thương mại

Nhưng thương mại tự do thực sự ở ASEAN như thế nào thì vẫn còn là vấn đề tranh luận. Trong khi hội nhập khu vực trên toàn thế giới về chiều rộng đã dẫn đến sự gia tăng trong thương mại nội khối - ví dụ, khoảng 65% thương mại của EU là thương mại nội khối - thì thương mại nội ASEAN chỉ chiếm một tỷ trọng thấp và trì trệ ở mức khoảng 25% trong gần hai thập kỷ. Điều này xảy ra mặc dù thuế suất trung bình của các nước ASEAN giảm từ 8,9% năm 2000 xuống còn 4,5% vào năm 2015 - khi ASEAN chính thức trở thành Cộng đồng Kinh tế - và thuế quan được xóa bỏ hoàn toàn đối với 98% tất cả các dòng sản phẩm. Nguyên nhân chính là các trở ngại gia tăng đối với thương mại dưới hình thức các biện pháp phi thuế quan (NTM), đã tăng so với cùng kỳ lên 5.975 từ 1.634 biện pháp. Đến năm 2019, số biện pháp này đã lên con số 9.000 biện pháp.

Hiện nay, ASEAN đã xóa bỏ thành công các hàng rào thuế quan, với 98,6% các sản phẩm đã được dỡ bỏ hoàn toàn thuế quan trong Hiệp định Thương mại hàng hóa ASEAN (ATIGA), nhưng việc áp dụng các biện pháp phi thuế mang tính cản trở thương mại nội khối đang có xu hướng gia tăng. Mặc dù ASEAN đã đưa ra nhiều cam kết về gỡ bỏ các rào cản phi thuế nhưng kết quả thực hiện rất khiêm tốn ở các quốc gia thành viên. Điều này một phần là do ASEAN có cách hiểu chặt chẽ hơn về rào cản phi thuế (NTB) so với định nghĩa của Liên hiệp quốc.

Theo Ủy ban Liên hiệp quốc về Thương mại và Phát triển (UNCTAD), các biện pháp phi thuế (NTM) là “các biện pháp chính sách, khác với thuế quan thông thường, có thể có tác động kinh tế đối với thương mại hàng hóa quốc tế, làm thay đổi số lượng giao dịch, hoặc giá cả, hoặc cả hai”. Các biện pháp này có thể được sử dụng làm công cụ của chính sách thương mại - trợ cấp và các biện pháp phòng vệ thương mại - hoặc cho các mục tiêu chính sách phi thương mại khác - như y tế công cộng, an toàn thực phẩm và bảo vệ môi trường… Một NTM trở thành rào cản đối với thương mại (NTB) khi: (i) được ban hành đặc biệt để phân biệt đối xử chống lại hàng nhập khẩu hoặc các doanh nghiệp nước ngoài với mục đích duy nhất là bảo vệ ngành công nghiệp trong nước, (ii) không được áp dụng đồng nhất giữa các đối tác thương mại, hoặc (iii) bao gồm việc áp dụng không hợp lý các biện pháp vệ sinh và kiểm dịch động thực vật (SPS) và các rào cản kỹ thuật khác đối với thương mại (TBT).

Trong khi đó, NTB theo định nghĩa của hiệp định ATIGA là các biện pháp không phải là thuế quan, cấm hoặc hạn chế nhập khẩu hoặc xuất khẩu hàng hóa trong các quốc gia thành viên. Điều 42 của hiệp định này yêu cầu các thành viên phải dỡ bỏ các biện pháp quản lý số lượng và đồng thời rà soát các biện pháp bị coi là rào cản để đàm phán loại bỏ. Về hình thức, việc duy trì các biện pháp quản lý số lượng hiển nhiên là các rào cản thương mại. Tuy nhiên, việc xác định các biện pháp kỹ thuật nào là rào cản để tiến hành đàm phán dỡ bỏ lại rất phức tạp, đặc biệt khi các nước thành viên có sự khác biệt rất lớn về trình độ phát triển kinh tế, văn hóa, thói quen tiêu dùng… thì sự nhìn nhận về cách thức sử dụng các công cụ kỹ thuật này cũng rất khác biệt.

ASEAN đã thành công to lớn trong việc giảm thuế quan đối với thương mại, ngoại trừ một số lĩnh vực nhạy cảm trong nông nghiệp, sắt, thép và một số lĩnh vực nhạy cảm ở các nước khác nhau. Nhưng đồng thời, các hàng rào phi thuế quan đã tăng khá mạnh. Hầu hết thương mại trên thế giới đều là đối tượng của một số loại NTM, có thể là yêu cầu vệ sinh hoặc kiểm dịch động thực vật hoặc quy định kỹ thuật. Trong khi các NTM chủ yếu có các mục tiêu phi thương mại, chẳng hạn như bảo vệ sức khỏe cộng đồng hoặc môi trường, một số chuyên gia cho rằng ở ASEAN, nhiều mục tiêu đang làm phức tạp hóa việc kinh doanh một cách không cần thiết và trở thành hàng rào bảo hộ đối với thương mại. Chuyên gia Deborah Elms của Trung tâm Thương mại châu Á cho biết, không chỉ bản thân số lượng NTMs đang tăng lên là một vấn đề, mà thực tế là đang cản trở thương mại trong ASEAN. Khi thuế quan trong ASEAN giảm, thương mại trong ASEAN lẽ ra phải tăng lên. Tuy nhiên, thương mại nội khối ASEAN vẫn chưa khởi sắc.

Nhờ hoạt động thương mại rầm rộ với các đối tác toàn cầu, ASEAN đã có thể coi nhẹ các dòng chảy nội khối khiêm tốn của mình. Nhưng ngày nay, trong bối cảnh thay đổi chính sách ở Mỹ và Trung Quốc và suy thoái thương mại toàn cầu nói chung, các nước thành viên không thể không tập trung vào các cơ hội thị trường ngay trong khối. Có một điều khác biệt rằng ở ASEAN, các biện pháp phi thuế quan phổ biến hơn đối với thương mại nội khối hơn là thương mại ngoài khu vực.

Chuyên gia Ines Escudero về thị trường và thương mại tại Trung tâm Thương mại quốc tế (ITC) chỉ ra rằng điểm đặc biệt của khu vực này là các vấn đề không phải xoay quanh giao dịch với các thị trường quốc tế mà là trong chính khu vực nội khối. Đây là kết quả của việc tập trung nhiều vào phần còn lại của thế giới, vì ASEAN bị đan xen bởi các chuỗi giá trị toàn cầu. Đây cũng là điểm “độc đáo” của ASEAN. Theo nghiên cứu của ITC, 75% các nhà xuất khẩu ở Philippines thường xuyên bị ảnh hưởng bởi các biện pháp phi thuế quan khi giao dịch trong khu vực. Tại Campuchia, con số này là 70%, trong khi ở Thái Lan và Indonesia, lần lượt 46% và 38%.

Các Bộ trưởng Kinh tế ASEAN đã đồng ý cắt giảm các rào cản phi thuế (NTBs) xuống 1/10 vào năm 2020, nhưng đây là một nhiệm vụ đầy thách thức. Thuế quan dễ dàng xác định và đo lường và sau đó đối phó hơn các hàng rào phi thuế là rất đa dạng và phức tạp. Cách tiếp cận của ASEAN cho đến nay là thành lập các nhóm công tác để xác định phạm vi của NTB, sau đó chọn ra biện pháp vi phạm nào ảnh hưởng đến các sản phẩm được giao dịch rộng rãi nhất trong khu vực. Hơn nữa, nhiều NTB mà các nhà xuất khẩu phải đối mặt không thể nắm bắt được bởi cơ quan lưu trữ thương mại ASEAN, vì chúng liên quan đến các quy trình hơn là các quy định kỹ thuật. ASEAN có xu hướng cho rằng hầu hết các thách thức là xung quanh sự khác biệt về tiêu chuẩn giữa các quốc gia, có thể được khắc phục bằng một thỏa thuận công nhận lẫn nhau. Nhưng các doanh nghiệp đối mặt với rất nhiều trở ngại về thủ tục, chẳng hạn như thời gian cần thiết để xử lý thủ tục giấy tờ. Điều đó sẽ không được giải quyết bằng một số loại công nhận tiêu chuẩn lẫn nhau. Đó chỉ là một trở ngại mà doanh nghiệp phải giải quyết và ASEAN cần có cơ chế để giải quyết vấn đề đó.

Một cách tiếp cận mới và có thể có nhiều khả năng giúp ASEAN đạt được các mục tiêu của mình, mang lại cho các nhà xuất khẩu của khu vực đó là nền tảng các giải pháp ASEAN mới được khởi động lại về dịch vụ, đầu tư và thương mại (ASSIST). Được thành lập vào năm 2016, ASSIST ban đầu có rất ít dữ liệu. Để khắc phục điều này, phiên bản được khởi động lại giờ đây sẽ cho phép các doanh nghiệp gửi đơn khiếu nại ẩn danh hoặc yêu cầu làm rõ về NTB hoặc NTM mà họ cho rằng thực sự là NTB, thông qua các hiệp hội thương mại, phòng thương mại, hội đồng kinh doanh, liên đoàn kinh doanh hoặc đã đăng ký có luật sư hoặc công ty luật có trụ sở tại ASEAN.

Cho đến nay, ASSIST chỉ bao gồm việc vận chuyển hàng hóa từ quốc gia thành viên ASEAN này sang quốc gia thành viên ASEAN khác, nhưng được mở rộng hơn nữa để bao gồm các dịch vụ. Liệu điều này có đủ để giải quyết số lượng ngày càng tăng các trở ngại phi thuế quan đối với thương mại hay không thì vẫn chưa rõ ràng. Vấn đề hiện nay là nhiều quốc gia đang đặt câu hỏi về lợi ích của toàn cầu hóa và tự do hóa thương mại, trong bối cảnh bất bình đẳng trong nước rất lớn và chênh lệch thu nhập ngày càng tăng. ASEAN cần tăng trưởng toàn diện hơn. Giải pháp lâu dài cho vấn đề này là thuyết phục người dân ASEAN về những lợi ích và thúc đẩy các quốc gia thực hiện cải cách một cách thực sự.

Nếu ASEAN tiếp tục mục tiêu thương mại tự do trong bối cảnh làn sóng chủ nghĩa bảo hộ gia tăng trên toàn cầu, thì việc đảo ngược sự gia tăng các trở ngại phi thuế quan đối với thương mại sẽ là thách thức chính của khối. Trong khi tổng hợp các NTB và cho phép các nhà xuất khẩu sử dụng để vượt qua các rào cản là những bước đi đúng hướng, việc thuyết phục các thành viên của khối về lợi ích của tự do hóa sẽ là chìa khóa để giữ tự do thương mại cho ASEAN.