Thế giới tổ chức ngành điện và định giá điện thế nào? Kỳ 5 - Việt Nam cải cách ngành điện: Bốn điều kiện để đi tiếp

Từ 230 nền kinh tế: Không có mô hình ngành điện chung cho tất cả

Kỳ 4 khép lại với một kết quả đáng chú ý: Khảo sát 51 nước có đủ dữ liệu về mức độ điều tiết thị trường điện của OECD và giá điện cho thấy, thị trường điện càng mở, giá điện hộ gia đình có xu hướng càng cao. Hệ số tương quan đạt -0,639 và vẫn ở mức -0,459 sau khi loại trừ ảnh hưởng của yếu tố thu nhập. Kết quả này đặt ra câu hỏi về quan niệm cho rằng mở cửa thị trường điện sẽ tự động kéo giảm giá điện. Từ kết quả của bốn kỳ trước, kỳ cuối trả lời câu hỏi: Việt Nam đang ở đâu trên bản đồ ngành điện thế giới và cần những điều kiện gì để tiếp tục cải cách?

Bốn kỳ trước phác họa bốn nét chính của ngành điện thế giới. Thứ nhất, mô hình tổ chức ngày càng đa dạng, cụ thể năm 1989, có 215 trong tổng số 230 nền kinh tế duy trì mô hình điện lực liên kết dọc. Đến năm 2024, con số này còn 72, trong đó 61 duy trì mô hình thuộc sở hữu nhà nước. Có 87 nền kinh tế áp dụng mô hình người mua duy nhất; 69 có thị trường bán buôn điện, trong đó 32 mở cửa bán lẻ một phần và 34 mở cửa bán lẻ toàn phần. Số liệu năm 2024 được dẫn từ báo cáo WPS 10986; chuỗi biến động giai đoạn 1989-2024 do Báo tổng hợp, tính toán từ Global Power Market Structures Database.

Thứ hai, tách truyền tải có nhiều mức độ và không đồng nghĩa với tư nhân hóa. Tính đến tháng 1/2024, có 137 nền kinh tế chưa tách truyền tải. Tại nhiều nơi đã phân tách sâu, lưới truyền tải vẫn do Nhà nước kiểm soát.

Thứ ba, giá điện Việt Nam ở mức 0,078 USD/kWh, bằng khoảng 52% trung bình của 134 nước được khảo sát.

Thứ tư, mở cửa thị trường điện và phát triển năng lượng tái tạo không đồng nghĩa với việc giá điện bán lẻ sẽ giảm. Tại 27 nước Liên minh châu Âu (EU27), thuế và phí chiếm bình quân 28,6% giá điện hộ gia đình năm 2025. Khảo sát 131 nước cho thấy, tỷ trọng điện gió, điện mặt trời càng cao thì giá điện hộ gia đình có xu hướng càng cao, với hệ số tương quan 0,524. Sau khi loại trừ ảnh hưởng của thu nhập, hệ số này vẫn ở mức 0,414 trên mẫu 130 nước. Tuy nhiên, đây chỉ là mối tương quan thống kê, không có nghĩa phát triển năng lượng tái tạo là nguyên nhân làm tăng giá điện.

Từ những kết quả trên, có thể rút ra rằng không có một mô hình ngành điện phù hợp với mọi quốc gia. Foster và Rana (Ngân hàng Thế giới, 2019) nhận định, sau 25 năm, chỉ một số ít nước đang phát triển thực hiện đầy đủ chương trình cải cách theo Đồng thuận Washington. Phần lớn lựa chọn từng nội dung phù hợp, hình thành mô hình kết hợp giữa cơ chế thị trường và vai trò chủ đạo của Nhà nước. Trong các trường hợp được nghiên cứu, nhóm cải cách ở mức độ hạn chế vẫn có thể đạt kết quả ngang bằng, thậm chí tốt hơn nhóm cải cách sâu rộng.

Cải cách ngành điện Việt Nam: 61 điểm, trên trung vị của 88 nước

Việt Nam được Foster và Rana (2019) xếp cùng Morocco và bang Andhra Pradesh (Ấn Độ) vào nhóm quốc gia, địa phương cải cách ngành điện ở mức độ vừa phải nhưng đạt kết quả tích cực. Đặc điểm chung của nhóm này là duy trì vai trò chủ đạo của doanh nghiệp điện lực nhà nước có năng lực, đồng thời thu hút tư nhân tham gia có chọn lọc. Nghiên cứu đánh giá Việt Nam là điển hình của cách tiếp cận cải cách từng bước, trái với mô hình cải cách mạnh mẽ tại Ukraine. Đáng chú ý, Việt Nam đã đạt những thành tựu lớn về điện khí hóa, mở rộng khả năng tiếp cận điện của người dân trước khi tiến hành cải cách sâu về cơ cấu ngành điện, với vai trò dẫn dắt của Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) dẫn dắt bằng vốn đầu tư công.

Mốc thời gian của Việt Nam lệch nhau giữa các nguồn, cụ thể theo Foster và cộng sự (2017), chỉ số cải cách ngành điện của Việt Nam đi từ 0 điểm năm 1995 lên 55 điểm năm 2005 và 61 điểm năm 2015; cơ quan điều tiết lập năm 2005; mô hình người mua duy nhất từ năm 2009; tư nhân chiếm 34,1% công suất lắp đặt. Theo GPMS (Akcura, 2024), Việt Nam rời liên kết dọc sang người mua duy nhất năm 2005, tách pháp lý truyền tải năm 2008, lập cơ quan điều tiết năm 2004. Theo Huenteler và cộng sự (2020), cơ quan điều tiết lập năm 2005, độc lập hạn chế. Lệch vài năm không đổi kết luận: Việt Nam ở chặng giữa của con đường chung từ khoảng năm 2005 tới nay.

Theo Foster và cộng sự (2017), năm 2015, Việt Nam đạt 61 điểm về cải cách ngành điện, cao hơn mức trung vị (giá trị nằm ở vị trí chính giữa của một tập hợp dữ liệu đã được sắp xếp theo thứ tự từ nhỏ đến lớn) 43 điểm của mẫu 88 nước đang phát triển. Trong mẫu này, ba phần tư số nước có điểm dưới 72.

Mô hình người mua duy nhất vẫn được nhiều nền kinh tế lựa chọn. Theo bảng mô tả, năm 2024 có 89 nền kinh tế áp dụng mô hình này, trong đó có Indonesia, Malaysia, Thái Lan, Morocco, Ai Cập và Pakistan.

Đối với Việt Nam, báo cáo WPS 10986 của Akcura và Mutambatsere (2024) dẫn nguồn thứ cấp để khái quát quá trình cải cách: EVN là đơn vị điện lực duy nhất trong giai đoạn 1995-2005; nhà máy điện độc lập đầu tiên vận hành năm 2005; Công ty Mua bán điện được thành lập năm 2012, theo báo cáo ước tính khu vực tư nhân sở hữu 42% công suất phát điện vào năm 2023.

Khả năng thu hồi chi phí là một điểm tích cực của Việt Nam trong nghiên cứu của Huenteler và cộng sự (2020) trên mẫu 17 địa bàn. Với Tổng công ty Điện lực miền Bắc là đơn vị được khảo sát tại Việt Nam, tỷ lệ thu hồi chi phí bình quân giai đoạn 2010-2017 đạt 89%, so với mức 67% năm 1993. Việt Nam cũng thuộc bốn trường hợp cải thiện được tỷ lệ này mà không phải tăng giá điện thực, tức giá đã loại trừ ảnh hưởng của lạm phát.

Kinh nghiệm thế giới: Ngưỡng 3 GW, 1 tỷ USD và bốn nguyên tắc

Điều kiện đầu tiên là quy mô hệ thống. Foster và Rana (2019) đưa ra các ngưỡng tham chiếu để việc phân tách các khâu trong chuỗi cung ứng điện, hình thành nhiều đơn vị phát điện và đầu tư nền tảng thị trường có cơ sở kinh tế: Phụ tải đỉnh khoảng 3 GW, điện năng tiêu thụ khoảng 20 TWh mỗi năm, giá trị giao dịch bán buôn ít nhất 1 tỷ USD và tối thiểu 5 doanh nghiệp phát điện cạnh tranh.

Theo Ember, năm 2025, Việt Nam sản xuất 310 TWh điện, gấp hơn 15 lần ngưỡng điện năng tham chiếu. Dù sản lượng phát điện và điện tiêu thụ là hai chỉ tiêu khác nhau, quy mô hệ thống Việt Nam rõ ràng đã vượt xa ngưỡng này. Vấn đề cần tập trung là hoàn thiện các điều kiện tổ chức và vận hành thị trường.

Điều kiện thứ hai là cơ quan điều tiết phải có đủ thẩm quyền và năng lực thực thi ngay từ đầu quá trình chuyển đổi. Báo cáo WPS 10986 nêu bốn nguyên tắc: sớm thiết lập cơ quan điều tiết hoặc cơ quan độc lập có thẩm quyền; bảo đảm quy mô thị trường phù hợp; chuẩn bị các điều kiện để vận hành thị trường minh bạch, trong đó có tái cơ cấu và tách truyền tải; duy trì quyết tâm chính trị mạnh mẽ.

Foster và cộng sự (2017) lưu ý rằng khi cơ quan điều tiết và doanh nghiệp điện cùng chịu sự quản lý của một bộ, tính độc lập và khả năng thực thi quyền hạn của cơ quan điều tiết có thể bị hạn chế. Khoảng cách giữa quy định và thực thi cũng đáng chú ý: Foster và Rana (2019) ghi nhận mức đáp ứng các tiêu chí điều tiết tốt tại các nước được khảo sát đạt 47% trên văn bản, nhưng chỉ 30% trong thực tế. Điều đó cho thấy thay đổi cơ cấu tổ chức cần đi cùng cơ chế bảo đảm thẩm quyền, nguồn lực và trách nhiệm giải trình của cơ quan điều tiết.

Điều kiện thứ ba là giá điện phải từng bước bảo đảm bù đắp chi phí, đồng thời gắn với quy hoạch phát triển hệ thống điện có tính bắt buộc. Theo Foster và Rana (2019), để chuyển sang giai đoạn cải cách tiếp theo, ngành điện cần đáp ứng các tiêu chí: Tỷ lệ thu hồi chi phí trên 70%, tỷ lệ thu tiền điện trên 90%, tổn thất điện năng dưới 15% và giá điện được điều chỉnh định kỳ theo phương pháp rõ ràng. Nghiên cứu cũng chỉ ra rằng chỉ một trong năm quốc gia được khảo sát có quy định bắt buộc thực hiện quy hoạch hệ thống điện. Bổ sung góc nhìn này, Huenteler và cộng sự (2020) nhấn mạnh hai yêu cầu: Điều chỉnh giá điện phải đi đôi với nâng cao chất lượng dịch vụ; chính sách bù chéo giá điện cần hướng tới đúng đối tượng, mục tiêu hỗ trợ. Tài liệu nhắc riêng Việt Nam: Giá bán lẻ đi theo chi phí, nhưng tăng trên 7% phải Bộ Công Thương duyệt, trên 10% phải Thủ tướng duyệt.

Điều kiện thứ tư là làm thật, không dừng ở công bố. Foster và cộng sự 2017 đo khoảng cách giữa cải cách công bố và cải cách thực thi lên tới 50 điểm chỉ số; đa số nước cải cách chọn lọc rồi dừng ở giai đoạn trung gian vì thiếu động lực đi tiếp. WPS 10986 cảnh báo mô hình người mua duy nhất dễ khoá chặt các hợp đồng mua điện dài hạn thiết kế kém; coi nó là trạm quá độ thì hợp đồng phải thiết kế để không giữ thị trường mãi ở đó.

Lộ trình cải cách điện Việt Nam: Nghị quyết 70, Luật Điện lực và đề án tái cơ cấu

Tái cơ cấu ngành điện đã có cơ sở pháp lý trong Luật Điện lực số 61/2024/QH15, có hiệu lực từ ngày 01/02/2025. Khoản 11 Điều 5 đặt nguyên tắc tách bạch các hoạt động mang tính độc quyền tự nhiên, độc quyền nhà nước với các hoạt động có tính cạnh tranh trong dây chuyền sản xuất điện năng. Mục tiêu là hình thành các đơn vị cung cấp dịch vụ hoạt động độc lập, cùng nhiều đơn vị phát điện, bán buôn và bán lẻ điện.

Khoản 2 Điều 39 xác định bốn nhóm điều kiện phải hoàn thành trước khi vận hành các cấp độ thị trường điện cạnh tranh: Hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật; tái cơ cấu ngành điện; đáp ứng yêu cầu về hạ tầng hệ thống điện và thị trường điện; cải cách cơ chế giá điện, giảm dần và tiến tới xóa bỏ bù chéo.

Các yêu cầu này tương đồng với những điều kiện được các nghiên cứu quốc tế nhấn mạnh: Cải cách cơ cấu tổ chức cần đi cùng khung pháp lý, hạ tầng vận hành và cơ chế giá phù hợp.

Nghị quyết số 70-NQ/TW ngày 20/8/2025 của Bộ Chính trị về bảo đảm an ninh năng lượng quốc gia đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045 chỉ rõ thị trường điện còn nhiều hạn chế; chính sách giá năng lượng chưa thực sự phù hợp với cơ chế thị trường và vẫn còn bù chéo giá điện giữa một số nhóm khách hàng. Nghị quyết yêu cầu phát triển thị trường điện cạnh tranh, minh bạch, hiệu quả, gắn với bảo đảm an ninh năng lượng; đồng thời xác định rõ những hạ tầng năng lượng chiến lược phải do Nhà nước kiểm soát.

Hai yêu cầu này cho thấy phát triển thị trường điện cạnh tranh và duy trì sự kiểm soát của Nhà nước đối với hạ tầng chiến lược có thể được thực hiện đồng thời. Vì vậy, tách doanh nghiệp truyền tải khỏi EVN không đồng nghĩa với tư nhân hóa lưới điện. Việc thay đổi quan hệ tổ chức, quản lý cần được phân biệt với chuyển đổi quyền sở hữu.

Về cơ sở pháp lý, điểm a và điểm b khoản 2 Điều 5 Luật Điện lực năm 2024 quy định Nhà nước độc quyền điều độ hệ thống điện quốc gia; đầu tư xây dựng và vận hành lưới điện truyền tải quan trọng từ cấp điện áp 220 kV trở lên theo danh mục do Thủ tướng Chính phủ quyết định. Đây là căn cứ để tổ chức lại ngành điện theo hướng tăng tính độc lập, minh bạch, đồng thời bảo đảm vai trò kiểm soát của Nhà nước đối với hạ tầng truyền tải chiến lược.

Đề án tái cơ cấu của Bộ Công Thương đi đúng định hướng và chủ trương của Trung ương. Theo Cục Điện lực, sau hơn 14 năm vận hành thị trường phát điện cạnh tranh và bán buôn điện cạnh tranh, đơn vị vận hành hệ thống điện và thị trường điện (NSMO) đã được tách khỏi EVN.

Tiếp tục tái cơ cấu theo Quyết định số 168/QĐ-TTg ngày 07/02/2017, Bộ đề xuất tách Tổng công ty Truyền tải điện quốc gia (EVNNPT) khỏi EVN, chuyển về Bộ Công Thương, để hạ tầng truyền tải chiến lược được đầu tư đi trước một bước, không bị chi phối bởi tín hiệu lợi nhuận ngắn hạn; với 5 Tổng công ty Điện lực, tách khâu phân phối và bán lẻ thành đơn vị hạch toán độc lập. Bởi "quy hoạch và chiến lược không thể thay thế quyền của chủ sở hữu": khi Nhà nước phải điều tiết giá điện vì mục tiêu vĩ mô, tư nhân không tự động bảo đảm đầu tư đủ theo quy hoạch, nên cần doanh nghiệp nhà nước làm lực lượng bảo đảm cuối cùng. Cục Điện lực đã dẫn tổng kết các nước có thị trường điện cạnh tranh phát triển, trong đó có Singapore và Philippines, rằng ở hầu hết các nước ấy truyền tải là chức năng hoặc pháp nhân riêng.

Đối chiếu dữ liệu 230 nền kinh tế, đề án này là bước đi thận trọng. Việt Nam đã tách truyền tải về pháp lý từ năm 2008, theo cơ sở dữ liệu GPMS. Đề xuất hiện nay tiến tới tách sở hữu truyền tải khỏi EVN, vẫn duy trì sở hữu nhà nước — hình thức tách mà 29 nền kinh tế đã áp dụng tính đến tháng 1/2024.

Cải cách ngành điện: Đồng bộ bốn điều kiện, hướng tới hiệu quả bền vững

Dữ liệu phân tích tại kỳ 4 không ủng hộ quan điểm cho rằng mở cửa thị trường điện sẽ tự động kéo giảm giá điện. Tuy nhiên, các kết quả thống kê cũng chưa đủ cơ sở để khẳng định cải cách thị trường là nguyên nhân khiến giá điện tăng. Đáng chú ý, nghiên cứu của Huenteler và cộng sự (2020) cho thấy, hơn một nửa số trường hợp được khảo sát có tỷ lệ thu hồi chi phí giảm sau cải cách. Thực tế này đặt ra yêu cầu: Cải cách mô hình tổ chức ngành điện phải đồng bộ với hoàn thiện cơ chế giá, bảo đảm cân đối tài chính và khả năng phát triển bền vững của ngành.

Tại Việt Nam, mức giá bán lẻ điện bình quân 2.204,0655 đồng/kWh, chưa bao gồm VAT, được áp dụng từ ngày 10/5/2025. Theo số liệu của Cục Điện lực được dẫn trong bài, khâu phát điện chiếm khoảng 82,07% chi phí sản xuất, kinh doanh điện. Tái cơ cấu không tự động làm giảm tỷ trọng này. Giá trị cần hướng tới là phân định rõ chi phí từng khâu, nâng cao hiệu quả vận hành và tạo tín hiệu giá đáng tin cậy cho quyết định đầu tư.

Từ các nghiên cứu và dữ liệu đã phân tích, có thể khái quát bốn điều kiện để Việt Nam tiếp tục cải cách.

Thứ nhất, cơ quan điều tiết phải có đủ thẩm quyền, năng lực và tính độc lập trong thực hiện nhiệm vụ về giá, chất lượng dịch vụ và giám sát thị trường; phân định rõ chức năng điều tiết với chức năng đại diện chủ sở hữu doanh nghiệp.

Thứ hai, giá điện cần bù đắp chi phí hợp lý, hợp lệ, được xem xét và điều chỉnh theo phương pháp minh bạch, đi cùng chính sách hỗ trợ đúng đối tượng. Nghị định số 72/2025/NĐ-CP đã quy định cơ chế xem xét giá hằng năm sau khi công khai chi phí sản xuất, kinh doanh điện năm N-2, đồng thời tính đến biến động khách quan của các thông số đầu vào. Khi dẫn quy định hiện hành, cần cập nhật cả nội dung sửa đổi tại Nghị định số 278/2026/NĐ-CP.

Thứ ba, quy hoạch phải được tổ chức thực hiện có hiệu lực, gắn phát triển nguồn với lưới điện và áp dụng đấu thầu cạnh tranh ở những khâu phù hợp, nhằm lựa chọn dự án có chi phí hợp lý và bảo đảm tiến độ cung ứng.

Thứ tư, quản trị doanh nghiệp điện nhà nước cần được nâng cao, với trách nhiệm giải trình rõ ràng, kỷ luật tài chính và cơ chế đánh giá hiệu quả minh bạch.

Các điều kiện này cần được triển khai đồng bộ với lộ trình tái cơ cấu. Kinh nghiệm được WPS 10986 dẫn lại - Thổ Nhĩ Kỳ mất 13 năm xây dựng thị trường bán buôn, Romania mất 21 năm mở cửa bán lẻ cho mọi khách hàng - cho thấy cải cách đòi hỏi sự chuẩn bị bền bỉ. Thước đo cuối cùng là khả năng cung cấp điện an toàn, hiệu quả, thu hút đủ vốn đầu tư và bảo vệ quyền lợi người sử dụng.

Sau 35 năm cải cách, từ khuôn mẫu phổ biến của thập niên 1990 đến các mô hình kết hợp đa dạng năm 2024, kinh nghiệm được Ngân hàng Thế giới tổng kết cho thấy nhiều cách tổ chức ngành điện có thể đem lại kết quả tốt. Trong các nghiên cứu được dẫn, Việt Nam thuộc nhóm cải cách có chọn lọc nhưng đạt những kết quả tích cực. Quy mô hệ thống đã đủ lớn; định hướng cải cách đã được xác lập trong luật, nghị quyết và đang được cụ thể hóa bằng đề án tái cơ cấu.

Bước tiếp theo là phân định rõ vai trò Nhà nước kiểm soát hạ tầng truyền tải chiến lược và điều độ hệ thống điện quốc gia; cạnh tranh được mở rộng tại các khâu có đủ điều kiện; cơ quan điều tiết có thẩm quyền, năng lực và trách nhiệm giải trình rõ ràng. Dữ liệu của 230 nền kinh tế cung cấp kinh nghiệm tham chiếu để Việt Nam lựa chọn lộ trình phù hợp, hướng tới cung ứng điện an toàn, minh bạch và hiệu quả lâu dài.