Thế giới tổ chức ngành điện và định giá điện thế nào? Kỳ 1 - Ngành điện 230 nền kinh tế: Từ độc quyền tới mô hình lai

Từ cuối thập niên 1980, các quốc gia đã lựa chọn nhiều con đường cải cách khác nhau. Một số thị trường thực hiện tách bạch sâu, hình thành đơn vị vận hành hệ thống độc lập và mở cạnh tranh đầy đủ cho thị trường bán buôn, bán lẻ; một số quốc gia duy trì vai trò chi phối của doanh nghiệp nhà nước hoặc điều phối tập trung trong khi mở rộng có chọn lọc cơ chế thị trường, đầu tư tư nhân và giao dịch mua bán điện trực tiếp. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy không tồn tại một mô hình duy nhất phù hợp cho mọi hệ thống điện; mức độ tách bạch, cải cách sở hữu và cạnh tranh cần phù hợp với điều kiện hệ thống, năng lực thể chế và mục tiêu chính sách của từng quốc gia.

Cuộc rút lui của liên kết dọc

Thế giới đang chuyển dần khỏi mô hình một doanh nghiệp nắm cả phát điện, truyền tải và phân phối, nhưng cải cách chưa đạt kỳ vọng mà lý thuyết thập niên 1990 đặt ra. Đây là nhận định rút ra từ dữ liệu của Ngân hàng Thế giới và Tổ chức Tài chính Quốc tế về cấu trúc thị trường điện tại 230 nền kinh tế giai đoạn 1989-2024.

Thị trường điện cạnh tranh thường được hiểu là nơi hộ gia đình có quyền lựa chọn nhà bán lẻ. Tuy nhiên, mô hình này chưa phổ biến trên thế giới. Đến năm 2024, chỉ có 34 nền kinh tế mở cạnh tranh bán lẻ toàn phần, 32 nền kinh tế cho phép cạnh tranh một phần, chủ yếu đối với khách hàng lớn. Tại 164 nền kinh tế còn lại, chiếm hơn 70%, khách hàng vẫn mua điện từ đơn vị cung ứng được chỉ định. Cạnh tranh bán lẻ toàn phần tập trung chủ yếu ở châu Âu, nơi chiếm 82% số nền kinh tế áp dụng mô hình này.

Thay đổi rõ nét hơn nằm ở việc giảm số nền kinh tế tổ chức ngành điện theo mô hình doanh nghiệp liên kết dọc, nắm cả phát điện, truyền tải và phân phối. Năm 1989, mô hình này hiện diện tại 215 nền kinh tế, phục vụ 92% dân số thế giới; đến năm 2023, còn 72 nền kinh tế, phục vụ khoảng 7% dân số. Theo thống kê từ cơ sở dữ liệu Global Power Market Structures Database, năm 2014 còn 94 nền kinh tế duy trì mô hình này. Như vậy, số nền kinh tế áp dụng mô hình liên kết dọc giảm mạnh trong giai đoạn 1989–2014, sau đó giảm chậm hơn.

Trong 72 nền kinh tế còn duy trì mô hình liên kết dọc, 61 có doanh nghiệp điện thuộc sở hữu Nhà nước; 11 có doanh nghiệp thuộc sở hữu tư nhân, trong đó 9 là quốc đảo và một là Monaco. Theo mô tả của Ngân hàng Thế giới, mô hình này hiện phổ biến tại các thị trường nhỏ, đặc biệt là quốc đảo có dân số dưới 3 triệu người. Ở những nước lớn vẫn duy trì liên kết dọc, doanh nghiệp điện thường thuộc Nhà nước, như Venezuela; một số nước khác, như Afghanistan và Syria, chịu ảnh hưởng của bất ổn kéo dài.

Những số liệu này cho thấy việc giảm mô hình liên kết dọc không đồng nghĩa với tư nhân hóa ngành điện hay mở ngay quyền lựa chọn nhà bán lẻ cho mọi khách hàng.

Ngoài ra, 87 nền kinh tế vẫn duy trì mô hình một đơn vị mua điện duy nhất từ các nhà máy, vốn được thiết kế như bước chuyển tiếp sang thị trường điện cạnh tranh.

Mô hình đông nhất thế giới

Theo nghiên cứu WPS 10986 công bố tháng 11/2024, mô hình một đơn vị mua điện được áp dụng tại 87 nền kinh tế, chiếm 29% dân số toàn cầu. Các nhà máy điện độc lập thường bán điện theo hợp đồng dài hạn cho đơn vị mua được chỉ định. Báo cáo mô tả Việt Nam thuộc mô hình người mua duy nhất được tách về pháp lý.

Mô hình này ban đầu được thiết kế như bước chuyển tiếp sang thị trường điện cạnh tranh, nhưng nhiều nước vẫn duy trì. Theo hai tác giả Akcura và Mutambatsere, mô hình giúp Chính phủ giữ quyền kiểm soát để thực hiện các mục tiêu chính trị, xã hội, trong khi nhiều thị trường chưa đủ điều kiện mở rộng cạnh tranh.

Quá trình chuyển đổi trong 35 năm cho thấy các nền kinh tế lựa chọn nhiều lộ trình cải cách ngành điện. Phổ biến nhất là chuyển từ mô hình liên kết dọc sang một đơn vị mua điện, với 121 nền kinh tế. Trong số này, 32 nền kinh tế tiếp tục chuyển sang thị trường cạnh tranh bán buôn và bán lẻ; số còn lại duy trì mô hình người mua duy nhất. Chỉ 30 nền kinh tế chuyển thẳng từ liên kết dọc sang thị trường cạnh tranh, chủ yếu ở châu Âu.

Cải cách cũng có những bước đảo chiều, có 9 nước quay từ mô hình người mua duy nhất về liên kết dọc, trong đó 7 nước thuộc Nam Tư cũ. Ecuador là trường hợp duy nhất chuyển từ thị trường cạnh tranh về người mua duy nhất. Ngoài ra, 12 nước quốc hữu hóa trở lại doanh nghiệp điện liên kết dọc đã được tư nhân hóa.

Cabo Verde và Venezuela là hai ví dụ đáng chú ý. Cabo Verde bán 51% vốn công ty điện Electra năm 2000, rồi mua lại năm 2006 khi nhà đầu tư không đạt lợi nhuận kỳ vọng. Venezuela quốc hữu hóa toàn bộ ngành điện năm 2007, nhưng đến năm 2019, tổn thất truyền tải và phân phối vẫn ở mức 26,2%, cao nhất Mỹ Latinh.

Những trường hợp này cho thấy thay đổi mô hình tổ chức hay hình thức sở hữu chưa đủ để bảo đảm hiệu quả: tư nhân hóa không mặc nhiên mang lại lợi nhuận, còn quốc hữu hóa không tự khắc phục những yếu kém trong vận hành.

Ở mức độ cạnh tranh cao hơn, 69 nền kinh tế có thị trường bán buôn điện dưới các hình thức khác nhau, chiếm 63% dân số thế giới. Trong đó, 63 nền kinh tế có thị trường bán buôn được tổ chức chính thức; sáu nền kinh tế chỉ cho phép giao dịch song phương giữa nhà máy điện và khách hàng lớn. Mô hình sàn giao dịch điện “net pool” phổ biến nhất, được áp dụng tại 42 nền kinh tế.

Tỷ trọng dân số lớn cho thấy quy mô của nhóm này, bao gồm các hệ thống điện lớn như Hoa Kỳ, Trung Quốc, Ấn Độ, các nước thuộc Liên minh châu Âu và Brazil.

Cuối cùng, chỉ khoảng 12 nước đang phát triển thực hiện đầy đủ cải cách ngành điện

Mất bao lâu để hoàn tất cải cách ngành điện?

Mô hình cải cách ngành điện phổ biến đầu thập niên 1990 được xây dựng từ kinh nghiệm của Chile và Anh, với bốn trụ cột: thành lập cơ quan điều tiết độc lập; tách các khâu phát điện, truyền tải, phân phối và chia doanh nghiệp thành các đơn vị cùng khâu. Đồng thời, mở rộng sự tham gia của tư nhân vào phát điện, phân phối; phát triển cạnh tranh trên thị trường bán buôn. Ngân hàng Thế giới đánh giá mức độ thực hiện các nội dung này tại 88 nước đang phát triển bằng chỉ số từ 0 đến 100.

Theo Vivien Foster và Anshul Rana trong công trình Rethinking Power Sector Reform in the Developing World (2019), sau khoảng 25 năm, trung vị chỉ số cải cách của nhóm OECD đạt 78 điểm, trong khi nhóm nước đang phát triển chỉ đạt 37 điểm. Chỉ khoảng 12 nước đang phát triển thực hiện đầy đủ các nội dung cải cách; phần lớn vẫn ở một giai đoạn chuyển tiếp.

Ngay trong 22 nước OECD được khảo sát, việc thực hiện đầy đủ mô hình cải cách cũng hiếm gặp vào năm 2015. Nhật Bản và Hàn Quốc vẫn duy trì doanh nghiệp điện liên kết dọc, còn chuỗi cung ứng điện của Pháp gần như hoàn toàn thuộc sở hữu Nhà nước. Điều này cho thấy lộ trình và mức độ cải cách phụ thuộc vào điều kiện của từng nước.

Ở nhóm nước đang phát triển, hai biện pháp phổ biến nhất là thành lập cơ quan điều tiết và cho phép các nhà máy điện độc lập tham gia phát điện, mỗi biện pháp được hơn 70% số nước áp dụng. Tuy nhiên, chỉ khoảng 20% hình thành thị trường bán buôn điện. Gần một nửa duy trì mô hình người mua duy nhất - bước chuyển tiếp mà theo Foster và Rana, có thể kéo dài không xác định thời hạn.

Quá trình cải cách cũng đòi hỏi nhiều thời gian. Trong tám nước hoàn thành phần lớn chương trình, thời gian thực hiện dao động từ 3 đến 18 năm, với trung vị là 12 năm; riêng Philippines mất 15 năm.

Nghiên cứu của Foster, Witte, Banerjee và Moreno (2017) tại 88 nước đang phát triển cho thấy chỉ số cải cách bình quân tăng từ 12 điểm năm 1995 lên 35 điểm năm 2005, nhưng chỉ đạt 43 điểm vào năm 2015. Cải cách diễn ra nhanh trong giai đoạn 1995–2005 rồi chậm lại, dù vẫn còn nhiều nội dung chưa được áp dụng rộng rãi.

Đáng chú ý, Foster và Rana nhận thấy nhóm cải cách toàn diện và nhóm cải cách hạn chế không chênh lệch nhiều về kết quả. Nhóm cải cách hạn chế nhỉnh hơn về độ tin cậy cung ứng, tiếp cận điện và khả năng chi trả, nhưng kém hơn về khả năng đáp ứng công suất và cường độ phát thải carbon.

Theo hai tác giả, nhiều nước lựa chọn mô hình kết hợp cơ chế thị trường với vai trò chủ đạo của Nhà nước. Việc tách các khâu trong ngành điện giúp tăng minh bạch và trách nhiệm giải trình, nhưng tự nó chưa đủ để nâng cao hiệu quả toàn hệ thống.

Theo thống kê của Báo từ dữ liệu 230 nền kinh tế, năm 2024, mô hình liên kết dọc và một đơn vị mua điện vẫn phổ biến tại nhiều khu vực. Đông Á và Thái Bình Dương có 16 nền kinh tế duy trì liên kết dọc, 18 theo mô hình một đơn vị mua và 7 có cạnh tranh bán lẻ. Tại châu Phi cận Sahara, các con số tương ứng là 20, 29 và 1.

Châu Âu và Trung Á là khu vực duy nhất trong bảy vùng của Ngân hàng Thế giới có đa số nền kinh tế mở cạnh tranh bán lẻ: 43 trên 60, gồm 28 mở toàn phần và 15 mở một phần. Trong khi đó, Mỹ Latinh và Caribe - nơi khởi nguồn cải cách ngành điện - vẫn có 18 trên 47 nền kinh tế duy trì liên kết dọc và 16 theo mô hình một đơn vị mua, phần nhiều là các đảo nhỏ ở Caribe.

Trong 10 nước ASEAN được thống kê, Singapore mở cạnh tranh bán lẻ toàn phần, Philippines mở một phần, còn Brunei duy trì liên kết dọc. Bảy nước còn lại, gồm Việt Nam, theo mô hình một đơn vị mua điện. Các nước chuyển khỏi liên kết dọc vào những thời điểm khác nhau, từ Thái Lan năm 1992 đến Myanmar năm 2008; Việt Nam chuyển đổi năm 2005.

Thái Lan là ví dụ cho mô hình vẫn giữ doanh nghiệp điện tích hợp nhưng cho phép các nhà máy độc lập tham gia phát điện và bán điện cho đơn vị mua duy nhất là EGAT.

Những thông tin trên cho thấy, Thái Lan, Indonesia và Malaysia đã chuyển khỏi mô hình liên kết dọc từ thập niên 1990, nhưng đến năm 2024 vẫn được cơ sở dữ liệu xếp vào nhóm một đơn vị mua điện, chưa ghi nhận thị trường bán buôn cạnh tranh.  Trong khi đó, hai nước ASEAN mở cạnh tranh bán lẻ đều có đặc thù riêng: Singapore là quốc gia đô thị, còn Philippines là quần đảo với hệ thống điện phân chia theo vùng. Điều này gợi ý rằng lựa chọn mô hình ngành điện cần phù hợp với quy mô, địa lý và điều kiện thực tế của từng nước.

Theo Cục Điện lực, Bộ Công Thương, qua nghiên cứu mô hình phát triển thị trường điện của các nước, 10 trường hợp được lựa chọn nhằm phản ánh các hướng cải cách khác nhau: (i) các mô hình cải cách tương đối toàn diện với thị trường cạnh tranh phát triển gồm Úc, Bắc Âu, PJM và New Zealand; (ii) các mô hình cải cách theo lộ trình, duy trì vai trò điều phối đáng kể của Nhà nước gồm Singapore và Philippines; và (iii) các mô hình cải cách hỗn hợp, chưa hoàn tất hoặc vẫn duy trì mức độ tập trung cao gồm Trung Quốc, Pháp, Brazil và Hàn Quốc.

Việt Nam rời liên kết dọc năm 2005

Hai nguồn dữ liệu của Ngân hàng Thế giới ghi nhận các mốc cải cách ngành điện Việt Nam khác nhau. Global Power Market Structures Database xác định Việt Nam chuyển từ liên kết dọc sang mô hình một đơn vị mua điện năm 2005, thành lập cơ quan điều tiết năm 2004 và tách truyền tải về pháp lý năm 2008.

Trong khi đó, Foster và cộng sự (2017) ghi nhận cơ quan điều tiết được thành lập năm 2005, mô hình một đơn vị mua điện bắt đầu năm 2009; chỉ số cải cách tăng từ 0 điểm năm 1995 lên 55 điểm năm 2005 và 61 điểm năm 2015.

Dù theo mốc nào, vị trí của Việt Nam trên bản đồ là nằm trong nhóm 87 nền kinh tế đông nhất thế giới, cùng chặng với 7 trên 10 nước ASEAN. Huenteler và cộng sự (2020) mô tả Việt Nam năm 2015 là tách một phần: phần lớn phát điện, gần như toàn bộ truyền tải và phân phối nằm dưới một tập đoàn Nhà nước, đồng thời là người mua duy nhất, với nhà máy độc lập chiếm khoảng 39% công suất.

Chỉ số cải cách 61 điểm năm 2015 đặt Việt Nam trên trung vị 43 của nhóm đang phát triển, dưới trung vị 78 của nhóm OECD. Như vậy, Việt Nam đã đi quá nửa đường của mô hình chuẩn và đang ở chặng mà phần lớn thế giới cũng đang đứng.

Việt Nam triển khai mô hình một đơn vị mua điện trong quá trình hình thành thị trường phát điện cạnh tranh. Công ty Mua bán điện thuộc EVN được thành lập ngày 31/12/2007; thị trường phát điện cạnh tranh bước vào vận hành thí điểm từ ngày 1/7/2011 và chính thức từ ngày 1/7/2012, với công ty này giữ vai trò đơn vị mua buôn duy nhất.

Từ mô hình thị trường, câu hỏi tiếp theo là khi 158 nền kinh tế đã rời mô hình liên kết dọc, ai quản lý lưới truyền tải quốc gia và khâu độc quyền tự nhiên này được tách biệt đến mức nào? Kỳ 2 sẽ làm rõ qua dữ liệu về tách truyền tải tại 230 nền kinh tế tính đến tháng 1/2024.

Còn nữa...