Tái cấu trúc hệ thống tài chính Việt Nam: Ngẫm lại và kỳ vọng

Sự phát triển lành mạnh của hệ thống tài chính (HTTC) là một nhân tố thiết yếu gắn liền với đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô, nâng cao khả năng cạnh tranh của nền kinh tế và góp phần thúc đẩy tăng trưởng bền vững. Trong quá trình Đổi mới, thể chế, chính sách, định chế và các cấu thành thị trường tài chính (tiền tệ-tín dụng, cổ phiếu, trái phiếu…) đã từng bước được hình thành, cải cách theo nguyên tắc thị trường, hội nhập.

TS. Võ Trí Thành

Sau khi gia nhập WTO, cho đến cả trước và sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu bùng phát cuối năm 2008-2009, do những bất cập trong quản trị kinh tế vĩ mô, kinh tế Việt Nam rơi vào bất ổn với nhiều rủi ro tài chính gia tăng, kể cả nguy cơ đổ vỡ hệ thống các tổ chức tín dụng. Thấm thoát đã hơn 10 năm, kể từ khi tập trung ổn định định kinh tế vĩ mô (theo tinh thần Nghị quyết 11/NQ-CP của Chính phủ về những giải pháp chủ yếu tập trung kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, bảo đảm an sinh xã hội tháng 2/2011), Việt Nam bước vào tái cấu trúc nền kinh tế, trong đó có chương trình tái cấu trúc hệ thống tài chính (Quyết định số 254/QĐ-TTg ngày 01/03/2012 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án Cơ cấu lại hệ thống các tổ chúc tín dụng giai đoạn 2011-2015; Quyết định số 1826/QĐ-TTg ngày 06/12/2012 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án Tái cấu trúc thị trường chứng khoán và các doanh nghiệp bảo hiểm; Quyết định số 339/QĐ-TTg ngày 19/02/2013 phê duyệt Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh giai đoạn 2013-2020).

Trong hơn 10 năm qua, nhiều việc có ý nghĩa trong tái cấu trúc HTTC đã làm được, song cũng không ít vấn đề còn dang dở, kết quả chưa như kỳ vọng và mục tiêu đề ra.

Trước hết, HTTC, nhất là hệ thống các tổ chức tín dụng (TCTD), đã tránh được đổ vỡ, nhất là trong những năm 2011-2013, với cách làm “đập chuột nhưng không vỡ bình” và trong điều kiện nguồn lực rất hạn chế, thậm chí về nguyên tắc, “không được dùng tiền ngân sách để xử lý nợ xấu”. Song kết quả là Việt Nam không chỉ dần ổn định kinh tế vĩ mô (lạm phát và lãi suất giảm mạnh; mức độ “đô la hóa” và “vàng hóa” xuống thấp; tỷ giá danh nghĩa tương đối ổn định; dự trữ ngoại hối tăng khá mạnh…), mà hệ thống các TCTD cũng dần trở nên lành mạnh hơn và về cơ bản vẫn đảm bảo cung cấp tín dụng cho sản xuất kinh doanh. Ổn định kinh tế vĩ mô cũng là tiền đề quan trọng cho công cuộc tiếp tục chấn chỉnh và phát triển thị trường chứng khoán (TTCK), cả cổ phiếu và trái phiếu.

Tuy nhiên, với một nền kinh tế chuyển đổi và hội nhập sâu rộng như Việt Nam, tăng cường khả năng chống chịu trước các cú sốc khác nhau cũng như sự phát triển lành mạnh cùng bắt nhịp các xu hướng mới (như chuyển đổi số, tài chính xanh…) của cả HTTC vẫn là thách thức lớn. Bối cảnh kinh tế thế giới đang có những chuyển biến sâu sắc cùng tính bất định, bất trắc, bất thường gia tăng. Đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô, tái cấu trúc cả nền kinh tế và HTTC vẫn là một công cuộc phải tiếp tục không ngơi nghỉ.

Thứ hai, HTTC đã trở nên ít nhiều cân đối hơn. Sự phát triển thị trường vốn góp phần giảm thiểu bất đối xứng thông tin, đa dạng kênh đầu tư, giảm thiểu rủi ro “sai lệch kép” trong hệ thống ngân hàng. TTCK đã đóng góp có ý nghĩa trong huy động vốn trung, dài hạn cho nền kinh tế. Vốn hóa thị trường cổ phiếu chỉ trên 18% GDP năm 2010 đã lên đến hơn 98% GDP năm 2021. Năm 2010, tổng giá trị thị trường trái phiếu (Chính phủ và doanh nghiệp) tương đương 18% GDP (16% và 2% GDP; không tính trái phiếu Chính phủ và doanh nghiệp phát hành quốc tế); con số đó năm 2021 là 35% GDP (17,5% và 17,5% GDP).

Song về tổng thể, vốn trong nền kinh tế vẫn dựa “lệch” vào các NHTM và các tổ chức tín dụng khác. Tín dụng năm 2021 tương đương 120% GDP. Tỷ trọng trong tổng tài sản HTTC năm 2021 của các TCTD, trái phiếu, cổ phiếu và bảo hiểm lần lượt là 57,2%, 13,6%, 28,4% và 0,8%. Đó là chưa nói tới một “người chơi chính” trên thị trường trái phiếu và người cung vốn quan trọng cho thị trường chứng khoán là các ngân hàng thương mại. Quan trọng hơn con số là vấn đề chất lượng của hệ thống các TCTD và thị trường chứng khoán, cả trái phiếu và cổ phiếu.

Thứ ba, việc chấn chỉnh, sắp xếp lại TCTD yếu kém (thông qua hỗ trợ thanh khoản; sáp nhập, hợp nhất; cơ cấu lại tài chính, quản trị,..) cùng xử lý nợ xấu (qua việc thành lập VAMC 2013, gạt nợ xấu “sang hè đường”) rất khó khăn nhưng đạt được kết quả khích lệ. Quan trọng là hệ thống đã tránh được đổ vỡ, ngăn chặn tác động tiêu cực lan ra cả hệ thống. Điểm nữa có thể thấy rõ là hệ thống ngân hàng đã có bước tiến trong đáp ứng các thông lệ, chuẩn mực quốc tế thông qua các biện pháp tăng tính minh bạch, giảm rủi ro sở hữu chéo, tăng qui mô vốn cùng xây dựng hệ thống quản trị rủi ro phù hợp với Basel II, thúc đẩy chuyển đổi số. Một số ngân hàng thương mại tiệm cận với Basel III. Mức độ tích tụ của các ngân hàng nhà nước giảm; tính cạnh tranh trên thị trường tăng. Nhìn chung, hệ thống TCTD hiện đã lành mạnh hơn nhiều so với trước đây.

Dù vậy, bước chuyển tích cực chưa lấp đi các điểm còn yếu của hệ thống TCTD. Nợ xấu, dù đựơc Nghị quyết số 42/QH năm 2017 của Quốc hội “yểm trợ”, vẫn còn là vấn đề nhức nhối, nhất là đang có nguy cơ gia tăng do khó khăn sản xuất kinh doanh, nhất là trong 2 năm đại dịch Covid-19 2020-2021 cùng chính sách hỗ trợ doanh nghiệp thông qua giãn, hoãn, khoanh nợ của Ngân hàng Nhà nước. Việc dứt điểm xử lý các ngân hàng yếu kém, nhất là các “ngân hàng 0 đồng”, vẫn còn ở phía trước. Mục tiêu các ngân hàng phải đáp ứng đầy đủ yêu cầu Basel II (cả về vốn, chất lượng vốn và năng lực quản trị rủi ro) chưa đạt. Thể chế mới cho fintech, ngân hàng số chậm được hiện thực hóa. Hơn nữa, đến nay vẫn tồn tại thị trường tín dụng phi chính thức với qui mô khá lớn, tiềm ần không ít rủi ro và tác động xã hội tiêu cực.

Thứ tư, thị trường chứng khoán được nâng về chất, được sự quan tâm rất lớn của các nhà đầu tư. Thị trường phái sinh hình thành và đi vào hoạt động khá sôi động. Các Sở giao dịch chứng khoán và Trung tâm lưu ký chứng khoán đã và sẽ tiếp tục được cải tổ. Không chỉ qui mô, số nhà đầu tư có tổ chức và cá nhân tham gia, lượng giao dịch tăng rất đáng kể, mà khung khổ pháp lý (Luật Chứng khoán, Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư,..) được hoàn thiện và đi vào cuộc sống. Bước phát triển mạnh mẽ của thị trường chứng khoán đã giúp đây trở thành kênh huy động vốn quan trọng cho nền kinh tế.

Những nỗ lực hoàn thiện và cải cách vẫn chưa giải quyết được các vấn đề đã tồn đọng trong nhiều năm: thông tin thiếu minh bạch; sự lũng đoạn thị trường; chất lượng quản trị chưa cao của các công ty niêm yết… Tính kỷ luật thị trường không cao trong khi năng lực giám sát của Uỷ ban Chứng khoán Nhà nước chưa theo kịp cùng chế tài thực thi chưa đủ hiệu lực. Đặc biệt, mục tiêu đưa TTCK Việt Nam từ “thị trường cận biên” lên “thị trường mới nổi” còn vướng không ít rào cản: từ tính minh bạch và công bố thông tin (tiếng Anh), đến cơ chế thanh toán, giới hạn sở hữu nước ngoài… Việc nâng hạng thị trường không chỉ giúp gia tăng đáng kể vốn đầu tư hơn, mà còn là minh chứng quan trọng trong tạo dựng niềm tin thị trường, các nhà đầu tư vào tiến trình cải cách định hướng thị trường hiện đại, hội nhập của Việt Nam.

Thứ năm, thị trường trái phiếu đã có bước tiến nhiều ý nghĩa, nhất là trong những năm gần đây. Thị trường trái phiếu Chính phủ đa dạng hơn, cả về loại hình và thời hạn trái phiếu, khá sôi động trên thị trường thứ cấp và thiết lập được đường cong lãi suất chuẩn. Thị trường trái phiếu doanh nghiệp có sự bứt phá, với mức tăng trưởng trên 40% kể từ 2018, trở thành kênh huy động vốn trung, dài hạn quan trọng (nhất là đối với các lĩnh vực ngân hàng, bất động sản và năng lượng), có năm ngang ngửa với tín dụng trung dài hạn cấp mới của hệ thống ngân hàng.

Tuy vậy, tăng trưởng thị trường trái phiếu doanh nghiệp “nóng” trong khi khung khổ pháp lý lại đang trong quá trình hoàn thiện. Vấn đề được chỉ ra ở đây là: thông tin, nhất là thông tin tài chính, rất bất đối xứng; lãi suất một số trái phiếu quá cao, trong khi đòn bẩy doanh nghiệp phát hành lớn; kênh phân phối “lệch chuẩn”, rủi ro sở hữu chéo giữa ngân hàng, doanh nghiệp phát hành & giới kinh doanh trái phiếu cao; tính chuyên nghiệp của các nhà đầu tư, cả tổ chức và nhất là cá nhân, chưa đáp ứng yêu cầu.

Quan trọng và nhìn dài hơn, cần hoàn thiện những nền tảng cơ bản cho sự phát triển thị trường trái phiếu. Đó là: tiếp tục củng số thị trường trái phiếu Chính phủ (tạo dựng thị trường thứ cấp đủ mạnh); nâng cấp hạ tầng tài chính (bao gồm quyền và chế tài thu nợ; xử lý tranh chấp và hiệu lực tư pháp; chất lượng thông tin về hạch toán và chuẩn mực công bố; các tổ chức định mức tín nhiệm; cơ chế thanh toán); hoàn thiện và phát triển “người chơi” (tính chuyên nghiệp của các nhà đầu tư; các doanh nghiệp có uy tín; các định chế tiết kiệm hợp đồng quĩ hưu trí, công ty bảo hiểm,…).

Ngẫm lại, công cuộc cải cách, tái cấu trúc HTTC Việt Nam hơn 10 năm qua có nhiều kết quả đáng ghi nhận. Tuy nhiên, phía trước, cả trước mắt và lâu dài, HTTC vẫn bề bộn vấn đề đòi hỏi phải xử lý.

Hiện nay, trước các rủi ro nội tại của nền kinh tế (áp lực lạm phát; nguy cơ nợ xấu, tác động của các “sự cố”, “lùm xùm” không tốt trên TTCK), ứng xử thích hợp là tạo dựng niềm tin, thiết lập kỷ luật thị trường cùng ổn định kinh tế vĩ mô và tạo điều kiện cho HTTC vận hành bình thường, hỗ trợ quá trình phục hồi và phát triển kinh tế. Việt Nam hoàn toàn có thể “quản trị” được các rủi ro đó. Bởi dù không ít thách thức nhưng so với bối cảnh trước đây (như giai đoạn 2011-2013), sức chống chịu của hệ thống các tổ chức tài chính, ngân hàng Việt Nam đã tốt hơn nhiều. Bên cạnh đó, kinh tế vĩ mô vững vàng hơn và hiện vẫn tương đối ổn định. Và một điểm nữa, đó là kinh nghiệm điều hành chính sách tốt hơn trước đáng kể. Ví dụ dễ thấy là sự phối hợp chính sách giữa Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước hay tính linh hoạt và kịp thời trong điều hành cung tiền, đảm bảo thanh khoản,… của Ngân hàng Nhà nước.

Song như vậy là chưa đủ cho sự phát triển an toàn, bền vững của HTTC. Công cuộc tái cấu trúc và cải cách HTTC cần được đẩy mạnh. Nhìn rộng hơn, nó không chỉ bao gồm giải quyết các vấn đề tồn đọng nội tại HTTC, mà còn gắn chặt hơn với việc nâng cao khả năng chống chịu của nền kinh tế, quá trình tự do hóa tài chính và hội nhập tài chính, cũng như bắt nhịp với các xu hướng phát triển mới. Bên cạnh đó, cần đổi mới mô hình và cách thức giám sát tài chính - một yếu tố mang tính sống còn đối với sự vận hành hiệu quả, phát triển thị trường bền vững.

Các chương trình cải cách tới 2025 và cả chiến lược phát triển đến 2030 HTTC Việt Nam đã được đề ra. Đó là một nền tảng quan trọng cho bước đi tiếp theo của các cơ quan hoạch định và thực thi chính sách. Vấn đề là tốc độ, sự quyết liệt và bài bản trong thực hiện các chương trình và chiến lược đó. Một HTTC “chuẩn chỉnh”, phát triển bền vững chính là một nhân tố đảm bảo thực hiện khát vọng Việt Nam trở thành quốc gia thu nhập trung bình cao vào năm 2030 và quốc gia phát triển, thu nhập cao vào năm 2045.