Chính quyền Biden có thể vực dậy WTO?

Ngoài sự thay đổi về quan điểm, chính quyền Biden có thể thúc đẩy WTO ngay lập tức bằng cách đảo ngược quyền phủ quyết của Mỹ vào cuối tháng 10, về việc nữ ứng viên Ngozi Okonjo-Iweala của Nigeria trở thành Tổng giám đốc tiếp theo của WTO. Đáng lẽ đã có một cuộc bỏ phiếu chính thức để vượt qua quyền phủ quyết của Mỹ tại cuộc họp Đại hội đồng WTO vào ngày 9/11, nhưng WTO theo truyền thống hoạt động theo sự đồng thuận đã quyết định hoãn cuộc họp, thay vì chống lại thành viên quan trọng nhất của mình.

WTO đã và đang đối mặt với nhiều tình thế khó khăn

Nữ ứng viên Okonjo-Iweala - quốc tịch Mỹ, có đủ điều kiện xuất sắc để trở thành người đứng đầu tiếp theo của WTO. Bà là nhà kinh tế được đào tạo và đã từng là Bộ trưởng tài chính của Nigeria và Giám đốc điều hành của Ngân hàng Thế giới, cùng với các vị trí nổi bật khác. Nhà Trắng đưa ra thông điệp lựa chọn ứng cử viên Hàn Quốc Yoo Myung-hee, vì với tư cách là Bộ trưởng Thương mại Hàn Quốc, bà Yoo có nhiều kinh nghiệm trực tiếp hơn về chính sách thương mại và các cuộc đàm phán. Nhưng lý do thực sự được cho là chính quyền Mỹ coi Okonjo-Iweala quá gần gũi với các nhà thương mại tự do chính thống như cựu Đại diện Thương mại Mỹ Robert Zoellick, người mà bà đã cùng làm việc khi ông này là chủ tịch Ngân hàng Thế giới. Cũng có thể là sự phủ quyết chỉ đơn giản là một cách khác để chính quyền Trump làm tê liệt WTO. Các quan chức WTO tại Geneva cho biết, Washington đã thay đổi hướng đi “một cách hỗn loạn” trong giai đoạn cuối của cuộc chạy đua lãnh đạo.

Ngoài tham gia đồng thuận ủng hộ ứng viên Okonjo-Iweala, việc chính quyền của Biden sẵn sàng đàm phán nghiêm túc cũng có thể dẫn đến những cải cách khá nhanh chóng và phục hồi quy trình phúc thẩm đã bị tê liệt của WTO. Chính quyền Trump đã làm xói mòn hiệu quả hệ thống giải quyết tranh chấp của WTO bằng cách ngăn chặn việc bổ nhiệm các thẩm phán của cơ quan phúc thẩm. Vì không có bổ nhiệm mới sau khi nhiệm kỳ của các thẩm phán hiện tại đã kết thúc, nên cơ quan phúc thẩm lẽ ra phải có 7 thành viên đầy đủ đã không còn tối thiểu 3 thẩm phán để xét xử một vụ án. Điều đó có nghĩa, các tranh chấp không thể được đưa ra giải quyết cuối cùng, trừ khi các bên đồng ý từ bỏ kháng cáo hoặc đồng ý sử dụng một cơ chế song song thay thế mà Liên minh châu Âu thiết lập. Nhưng điều đó khiến bên thua cuộc có thể chặn quy trình bằng cách “kháng cáo vào điểm mù”.

Nhà Trắng thời Trump đã phản đối một số thông lệ của cơ quan phúc thẩm, mà họ cho là không phù hợp với Thỏa thuận giải quyết tranh chấp của WTO, vốn điều chỉnh hoạt động của tổ chức này. Một số vấn đề được nêu ra tương đối kỹ thuật và dễ dàng được khắc phục với thiện chí của tất cả các bên.

Vấn đề cơ bản mà những người tiền nhiệm của Trump cũng phàn nàn là thách thức của cơ quan phúc thẩm đối với cách mà Mỹ phản ứng với các hành vi thương mại không công bằng. Đặc biệt, các ban hội thẩm của WTO đã nhiều lần ra phán quyết chống lại cái gọi là phương pháp “quy về 0” (zeroing) mà Mỹ sử dụng để điều tra những cáo buộc các nhà xuất khẩu nước ngoài đang “bán phá giá” hàng hóa trên thị trường Mỹ với giá thấp không công bằng. Các chi tiết phức tạp, nhưng phương pháp này khiến Bộ Thương mại Mỹ có nhiều khả năng phát hiện ra hàng hóa nhập khẩu đã bị bán phá giá và sẽ đề xuất mức thuế chống bán phá giá cao hơn. Mặc dù thực tiễn về zeroing không có ý nghĩa kinh tế, các nhà đàm phán Mỹ cho rằng, ngôn ngữ trong thỏa thuận chống bán phá giá của WTO là mơ hồ, có chủ ý và rằng Mỹ cho phép zeroing tiếp tục. Đó là vấn đề khó giải quyết, bởi điều này vốn có tính chất chính trị, nhưng các học giả thương mại đã đưa ra các đề xuất về cách giải quyết vấn đề, vì vậy cần có sự thỏa hiệp.

Do đó, việc khôi phục hệ thống giải quyết tranh chấp của WTO có vẻ rất khả thi và là điều mà chính quyền mới của Biden sẽ theo đuổi. Việc khôi phục chức năng đàm phán thương mại cơ bản của WTO sẽ khó khăn hơn, ngay cả Tổng thống Mỹ có “tinh thần” đa phương nhất cũng không thể làm điều đó một mình. Sự miễn cưỡng của Ấn Độ và các nước đang phát triển lớn khác trong việc chấp nhận hầu như mọi ràng buộc có ý nghĩa đối với các chính sách kinh tế của họ, như khả năng sử dụng trợ cấp, biện pháp phân biệt đối xử khác để thúc đẩy công nghiệp hóa, đã là một trở ngại lớn đối với các cuộc đàm phán mới rộng rãi kể từ Vòng đàm phán Uruguay kết thúc vào năm 1993. Khi WTO bị tê liệt và biến mất, các chính phủ sẽ bỏ lỡ vai trò mà tổ chức này đã đóng trong việc ngăn cản họ khuất phục trước áp lực chính trị, các chính sách bảo hộ. Rõ ràng, WTO sẽ không bao giờ thực hiện được tầm nhìn lớn ban đầu về điều hành thương mại toàn cầu mà nhiều thành viên đã từng kỳ vọng vào tổ chức này.

Các cuộc đàm phán của WTO để cập nhật những quy tắc riêng có thể vẫn bị đình trệ và điều đó có nghĩa, các quy tắc sẽ ít phù hợp hơn với vấn đề thương mại đang gia tăng trên thế giới hiện nay, chẳng hạn như trợ cấp và hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước. Cũng rõ ràng rằng, đối với tất cả những hy vọng ban đầu về thương mại toàn cầu, chủ nghĩa khu vực sẽ không biến mất, như được thể hiện qua Hiệp định Đối tác kinh tế toàn diện khu vực (RCEP) - hiện là khối thương mại lớn nhất thế giới - vừa được 10 quốc gia Đông Nam Á cùng với Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc, Australia và New Zealand ký kết vào ngày 15/11. Tuy nhiên, với các cuộc chiến thương mại tốn kém của chính quyền Trump đã “vô tình” chứng minh vai trò quan trọng của WTO trong việc hạn chế các chính sách thương mại mang tính phân biệt đối xử nghiêm trọng nhất.

Bằng cách mang lại hy vọng cho chủ nghĩa đa phương, chính quyền mới thời Biden ít nhất có thể cứu vãn những gì còn sót lại của hệ thống thương mại dựa trên quy tắc và thay thế hành động đơn phương bằng đàm phán như một phương tiện chính để giải quyết các vấn đề thương mại. Các kết quả có thể không ràng buộc hoặc có thể thực thi được như những gì đã từng hy vọng WTO mang lại, nhưng sự thay đổi trong cách tiếp cận sẽ rất thích hợp so với tình trạng khủng hoảng trong 4 năm qua.