Kỳ 1: Mô hình quản lý nhà nước về dầu khí

Tại Việt Nam, mặc dù Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về hoạt động dầu khí nhưng trên thực tế đang có nhiều cơ quan tham gia vào công tác hoạch định chính sách và phê duyệt các quy trình liên quan đến hoạt động dầu khí. “Nút thắt” này đang khiến các dự án dầu khí gặp khó khăn trong quá trình phê duyệt, triển khai, đặc biệt là thu hút đầu tư nước ngoài vào lĩnh vực tìm kiếm, thăm dò, khai thác dầu khí.

Quản lý nhà nước về dầu khí tại các quốc gia trên thế giới mặc dù được áp dụng theo các mô hình khác nhau, song chủ yếu quy trình phê duyệt liên quan đến hoạt động tìm kiếm, thăm dò, khai thác dầu khí được thực hiện ở cấp độ của cơ quan quản lý nhà nước về dầu khí (thường là cơ quan trực thuộc Thủ tướng Chính phủ hoặc Bộ chủ quản thực hiện chức năng quản lý nhà nước về dầu khí).

Mô hình quản lý nhà nước về dầu khí trên thế giới. Nguồn: VPI

Trong quản lý nhà nước về dầu khí, các quốc gia trên thế giới mặc dù áp dụng mô hình quản lý khác nhau, song đều xác định rõ vai trò quan trọng của cơ quan quản lý nhà nước về dầu khí. Còn các cơ quan quản lý cấp cao của Chính phủ chỉ xem xét phê duyệt các quy trình có ảnh hưởng lớn đến quyền “sở hữu nhà nước đối với tài nguyên dầu khí” như phê duyệt dự thảo hợp đồng dầu khí, chuyển nhượng, chấm dứt hợp đồng dầu khí…

Trên cơ sở nghiên cứu, phân tích mô hình quản lý nhà nước của các quốc gia trong khu vực và trên thế giới, Viện Dầu khí Việt Nam (VPI) cho biết quản lý nhà nước về dầu khí trên thế giới hiện nay được chia thành 4 mô hình chính.

Mô hình thứ nhất, Chính phủ thực hiện chức năng hoạch định, ban hành chính sách về dầu khí. Luật dầu khí trao quyền cho công ty dầu khí quốc gia sở hữu về dầu khí. Mô hình này được áp dụng tại Malaysia, trong đó Tập đoàn Dầu khí Quốc gia Malaysia (Petronas) thực hiện cả 3 vai trò: (i) hoạch định, ban hành các chính sách về dầu khí; (ii) quản lý nhà nước về dầu khí; (iii) đầu tư trực tiếp vào hoạt động thăm dò khai thác dầu khí tại Malaysia.

Mô hình thứ 2, Chính phủ hoạch định và ban hành chính sách về dầu khí đồng thời thực hiện chức năng quản lý nhà nước về dầu khí. Công ty dầu khí quốc gia đóng vai trò độc lập, chỉ thực hiện chức năng của nhà đầu tư. Mô hình này được áp dụng điển hình tại: Na Uy, Indonesia, Algeria và Mexico...

Mô hình thứ 3, Chính phủ hoạch định, ban hành các chính sách về dầu khí đồng thời thực hiện vai trò quản lý nhà nước về dầu khí. Công ty dầu khí quốc gia vừa tham gia thực hiện vai trò quản lý nhà nước về dầu khí, vừa đóng vai trò nhà đầu tư/điều hành hoạt động dầu khí. Mô hình này được áp dụng tại Việt Nam, Myanmar, Iran…

Mô hình thứ 4, Chính phủ thành lập cơ quan quản lý về dầu khí để thực hiện hoạch định, ban hành các chính sách về dầu khí đồng thời thực hiện chức năng quản lý nhà nước về dầu khí. Mô hình này được áp dụng tại các quốc gia có các công ty dầu khí quốc tế (IOCs) hàng đầu của thế giới như: Mỹ, Anh, Canada…

Giàn xử lý trung tâm Sao Vàng, bể Nam Côn Sơn, thềm lục địa Việt Nam. Ảnh: PVN

Tại Việt Nam, “quản lý nhà nước về hoạt động dầu khí” được quy định ngay từ khi Luật Dầu khí lần đầu tiên được ban hành (Luật Dầu khí 1993), trong đó khẳng định “Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về hoạt động dầu khí”. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật dầu khí năm 2008 xác định vai trò, chức năng của các cơ quan quản lý nhà nước về dầu khí, trong đó “Bộ Công Thương chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về hoạt động dầu khí”.

Theo quy định, Thủ tướng Chính phủ là cơ quan phê duyệt có tính pháp lý cao nhất đối với kết quả đấu thầu lô dầu khí và hợp đồng dầu khí; phương án hợp tác để triển khai hoạt động dầu khí tại các vùng chồng lấn với nước ngoài; kéo dài thời hạn tìm kiếm thăm dò hoặc thời hạn hợp đồng dầu khí; danh mục các lô dầu khí, phân định và điều chỉnh giới hạn các lô dầu khí…, báo cáo trữ lượng (RAR); kế hoạch phát triển mỏ/kế hoạch phát triển mỏ điều chỉnh (FDP/FDP điều chỉnh);

Bộ Công Thương có thẩm quyền phê duyệt kế hoạch đại cương phát triển mỏ dầu khí (ODP), kế hoạch khai thác sớm (EDP) tại các khu vực diện tích hợp đồng; phê duyệt kế hoạch, kiểm tra, xử lý vi phạm trong việc thu dọn các công trình cố định, thiết bị và phương tiện phục vụ hoạt động dầu khí không còn sử dụng và việc phục hồi môi trường theo quy định của pháp luật...

Bộ, cơ quan ngang Bộ trong phạm vi quyền hạn của mình có trách nhiệm thực hiện quản lý nhà nước về hoạt động dầu khí theo quy định của pháp luật (ví dụ như: Bộ Tài chính quy định chi tiết thi hành các quy định liên quan đến thuế trong hoạt động dầu khí). UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm thực hiện quản lý nhà nước về hoạt động dầu khí tại địa phương theo quy định của pháp luật.

Công ty dầu khí quốc gia là Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN) ký kết hợp đồng dầu khí; quản lý và giám sát việc thực hiện của nhà thầu/người điều hành trong các hợp đồng/dự án thăm dò khai thác dầu khí ở trong nước thông qua việc phê duyệt chương trình công tác và ngân sách hàng năm, kế hoạch/chương trình thẩm lượng, xác lập diện tích phát triển, lịch trình khai thác...

Với các quy định hiện hành, hoạt động dầu khí tại Việt Nam đang có quá nhiều cơ quan cùng tham gia vào hoạch định chính sách và phê duyệt các quy trình liên quan (Thủ tướng Chính phủ, Cơ quan quản lý nhà nước về dầu khí, Bộ/cơ quan ngang Bộ, Công ty dầu khí quốc gia, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương). Trong khi đó, cơ chế chính sách pháp luật về dầu khí hiện nay vẫn còn nhiều bất cập, các điều khoản hợp đồng dầu khí chưa đủ hấp dẫn, cạnh tranh so với các quốc gia trong khu vực, điều kiện tiềm năng dầu khí trong nước ngày càng hạn chế, gây khó khăn rất lớn trong việc thu hút đầu tư, đặc biệt là nước ngoài trong hoạt động tìm kiếm thăm dò, gia tăng trữ lượng.

Trong giai đoạn 2016 - 2020, PVN chỉ ký được 8 hợp đồng dầu khí mới, trong đó chỉ ký được 1 hợp đồng dầu khí duy nhất với công ty dầu khí nước ngoài là Murphy Oil.

Để thu hút đầu tư vào hoạt động thăm dò khai thác dầu khí, các nước trên thế giới có xu hướng đơn giản hóa các thủ tục nhất là khi tài nguyên dầu khí còn lại có điều kiện thăm dò, khai thác dầu khí ngày càng khó khăn, phức tạp (khu vực nước sâu xa bờ, rủi ro cao), xu hướng chuyển dịch năng lượng (từ năng lượng truyền thống sang các dạng năng lượng mới). Tại một số quốc gia, công ty dầu khí quốc gia cũng có sự điều chỉnh về vai trò để trở thành công ty dầu khí độc lập, thực hiện chức năng chính của nhà đầu tư và không tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước về dầu khí.

Theo TS. Ngô Thường San - Chủ tịch Hội Dầu khí Việt Nam, Luật Dầu khí và các văn bản pháp quy dưới luật cần được rà soát, sửa đổi để phù hợp với hiện trạng kinh tế dầu khí thế giới, tiềm năng dầu khí trong nước, khuyến khích đầu tư nước ngoài tận khai thác các mỏ đang suy giảm, nâng cao hệ số thu hồi dầu, đầu tư phát triển các mỏ cận biên, các khu vực nước sâu, xa bờ.

Đồng quan điểm này, chuyên gia Đoàn Văn Thuần - Trung tâm Nghiên cứu Kinh tế và Quản lý Dầu khí, VPI đề xuất trong quá trình xem xét, sửa đổi/bổ sung Luật Dầu khí hiện nay, các cơ quan có thẩm quyền cần xem xét để có các thay đổi/điều chỉnh trong phân định về thẩm quyền phê duyệt của các cơ quan quản lý nhà nước về dầu khí nhằm đơn giản hóa các thủ tục phù hợp với thông lệ dầu khí quốc tế.