Hội nghị bộ trưởng lần thứ 12 là cơ hội dẫn đường cải cách WTO

Hội nghị bộ trưởng lần thứ 12 (MC12) của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) sẽ diễn ra tại Geneva từ ngày 12-15/6. Đây là thời cơ quan trọng cho WTO sau thời gian bị trì hoãn vi đại dịch. Hệ thống giải quyết tranh chấp đã bị suy yếu nghiêm trọng khi Cơ quan Phúc thẩm ngừng hoạt động vào tháng 12 năm 2019. Các cuộc đàm phán thương mại đã bị gián đoạn. Rất khó để đạt được tiến bộ trong việc xây dựng quy tắc trong các lĩnh vực quan trọng như thương mại kỹ thuật số và môi trường, và kết quả là ngày càng có xu hướng chuyển các cuộc đàm phán sang bên lề của WTO...

Do đó, không có gì ngạc nhiên khi ngày càng có nhiều lời kêu gọi cải cách triệt để. G20, với sự tham gia của các nền kinh tế phát triển và lớn đang phát triển, có thể được coi là sự đồng thuận giữa các chính phủ với nhau, vào đầu những năm 2010, đã cam kết lâu dài đối với hệ thống thương mại đa phương, vào năm 2017 đã chuyển sang nhu cầu cải thiện hoạt động của WTO và sau đó là lời kêu gọi “cải cách cần thiết”.

Năm 2020, Tổng thống Ả Rập Xê-út đã khởi động “Sáng kiến ​​Riyadh về tương lai của Tổ chức Thương mại Thế giới”. Nhưng các thành viên G20 đã không thể nhất trí về một tầm nhìn chung về cách thức cải cách nên được tiến hành. Các bên tham gia chính của G20 có các chính sách thương mại rất khác nhau, trong đó quan hệ có thể suy thoái trong một số trường hợp thành chiến tranh thương mại. Các nước tuyên bố gắn bó với WTO ở các mức độ khác nhau nhưng chưa được chuẩn bị để thể hiện sự linh hoạt cần thiết để giúp tổ chức đạt được tiến bộ, đặc biệt là trong các cuộc đàm phán. Thất bại ở Geneva phản ánh sự khác biệt giữa các thành viên, nhưng dễ đổ lỗi hơn cho những khiếm khuyết trong thể chế.

Các cuộc đàm phán để đưa ra các quy tắc thương mại mới (cái gọi là chức năng “lập pháp”) chỉ có thể thành công nếu có sự đồng thuận tích cực của tất cả 164 thành viên. Một số thành công đã đạt được - ví dụ như Hiệp định Tạo thuận lợi Thương mại (TFA) có hiệu lực vào năm 2017 - nhưng chắc chắn rằng các kết quả còn quá khiêm tốn. Trong khi đó, “chức năng điều hành” chủ yếu bao gồm sự giám sát tập thể của các chính phủ đối với các thỏa thuận hiện có thông qua mạng lưới các ủy ban và hội đồng thường trực của WTO.

Một số cơ quan rất năng động và được đánh giá cao, nhưng những cơ thể khác đôi khi dường như đang chuyển động. Ngoài ra, có quan điểm cho rằng chức năng hành pháp có thể được tăng cường bằng cách cung cấp cho ban thư ký WTO có nhiều cơ hội hơn cho sáng kiến. Tổng Giám đốc WTO Ngozi Okonjo-Iweala đã kêu gọi “chuyển đổi”. Đối với cái gọi là "chức năng tư pháp", Cơ quan Phúc thẩm đã đưa ra phán quyết về một loạt các vấn đề gây tranh cãi, đặc biệt là bao gồm các vấn đề “không” trong chống bán phá giá và định nghĩa “cơ quan công quyền” trong trợ cấp. Các nhà phê bình, đặc biệt là Mỹ, cáo buộc các hội đồng diễn giải sai và tiếp cận quá mức. Đối với Mỹ, dường như các bên khác đang tìm cách đạt được thông qua kiện tụng những gì họ đã không thể giành được thông qua đàm phán.

Một khía cạnh khác của sự mất cân bằng là, trong khi các cuộc đàm phán thành công đòi hỏi sự đồng thuận tích cực, các báo cáo của Cơ quan Phúc thẩm được thông qua trừ khi có sự đồng thuận chống lại (cái gọi là “sự đồng thuận tiêu cực”). Điều này tất nhiên không bao giờ có thể xảy ra vì bên “thắng cuộc” sẽ luôn khăng khăng muốn áp dụng, điều này sau đó trở thành tự động. Liệu những người sáng lập WTO tại Vòng đàm phán Uruguay (vòng thứ tám của các cuộc đàm phán thương mại đa phương trong khuôn khổ GATT, kéo dài từ năm 1986 đến năm 1993) có tầm nhìn rõ ràng về mong muốn của cân bằng hiến pháp, hoặc các thử nghiệm và cân bằng, giữa những chức năng "hành pháp" , "lập pháp" và "bán tư pháp" là một câu hỏi mở.

Tố tụng và giải quyết tranh chấp không giống nhau. Cơ quan phúc thẩm dần dần mang dáng vẻ của một tòa án nhưng nó đã và đang là một “cơ quan” không phải là tòa án, với các “thành viên” chứ không phải là các thẩm phán. Các đặc điểm nội tại của giải quyết tranh chấp như hòa giải và trọng tài đã được sử dụng ít hoặc bị bỏ qua.

Công bằng mà nói, tình huống này chắc chắn không phải là tất cả những gì Cơ quan Phúc thẩm đưa ra. Chính các thành viên WTO đã đưa ra các vụ việc và quyết tâm theo đuổi đến cùng, không phân biệt cơ hội giải quyết thông qua các biện pháp khác. Trong tất cả các tranh chấp, một hoặc cả hai bên sẽ tranh luận rằng một điều khoản cụ thể của WTO ủng hộ vụ kiện của họ, do đó chuyển trách nhiệm cho Cơ quan đưa ra phán quyết. MC12 có thể sẽ không thể giải quyết tất cả những vấn đề này vì tính quá phức tạp, có quá nhiều sự khác biệt và quá nhiều việc phải làm. Nhưng ít nhất là một cơ hội để bắt đầu giải quyết các vấn đề đó.

Nhiều quốc gia phát triển và đang phát triển “trung bình” dựa vào hệ thống thương mại dựa trên quy tắc đang rất lo ngại về viễn cảnh của WTO. Nhóm Ottawa - 14 thành viên có cùng chí hướng với WTO do Canada dẫn dắt và bao gồm nhiều nền kinh tế như Brazil, Nhật Bản và Kenya - đã đặc biệt tích cực đóng góp các đề xuất và phân tích thực tế để hiện đại hóa WTO. Không phải tất cả các ý tưởng của họ đều được tất cả thành viên chấp nhận ngay lập tức nhưng họ đánh giá cao ý kiến ​​đóng góp. Trung Quốc cũng muốn chứng kiến ​​hệ thống này phát triển mạnh mẽ.

Mặc dù Liên minh Châu Âu (EU) đã tăng cường các công cụ thương mại mang tính phòng thủ, nhưng Liên minh này vẫn cam kết đối với thương mại đa phương và là một phần của Nhóm Ottawa. Đại diện thương mại Mỹ Katherine Tai hiện tại đã nói về sự cần thiết phải làm cho WTO linh hoạt và nhanh nhạy hơn. Các cuộc đối thoại không chính thức đang diễn ra về cải cách giải quyết tranh chấp.

Thực ra việc cải cách căn bản sẽ vô cùng khó khăn. Có một điều đồng ý rằng cần phải cải cách nhưng có những tầm nhìn tương phản ngay cả đối với mục đích của WTO. Đối với một số bên, đó sẽ là việc tăng cường cơ chế thị trường và khả năng tiếp cận. Đối với một số bên khác, nó sẽ có nghĩa là khả năng tập trung vào các lĩnh vực như lao động và môi trường; đối với những người khác, thương mại và dịch vụ kỹ thuật số; và đối với một số lượng lớn thành viên, đó là việc tạo điều kiện thuận lợi để phát triển thông qua các quy tắc và “không gian chính sách” linh hoạt. Đây không phải là các danh mục loại trừ lẫn nhau nhưng minh họa rằng các ưu tiên và nguyện vọng khác nhau đáng kể, như G20 đã chỉ ra.

Việc tái thiết kế cơ bản của WTO, nếu thành công, sẽ mất một thời gian rất dài. Hợp tác kinh tế đa phương hiện đang không còn hợp thời và không rõ khi nào hoặc nếu, điều đó có thể thay đổi. Tuy nhiên, nỗ lực cải cách là rất đáng giá và có thể nhận được một số khuyến khích từ sự tham gia liên tục của các nước thành viên và các nền kinh tế. Hầu hết sẽ đồng ý rằng các thành viên cần phải phát minh lại WTO. Trong khi đó, WTO tiếp tục cung cấp các quy tắc cơ bản cho hệ thống thương mại quốc tế và bất chấp những tranh chấp gay gắt, hầu hết các quốc gia vẫn tiếp tục tuân theo luật.

Một số lượng "cải cách " đã được thực hiện. Trên mặt trận đàm phán, các nhóm thành viên đáng kể đã đưa ra các sáng kiến ​​bên lề của WTO tại Geneva. 86 thành viên đang tham gia vào một cuộc đàm phán về thương mại điện tử; hơn 100 thành viên tham gia về tạo thuận lợi đầu tư để phát triển; 65 thành viên tham gia về quy định trong nước đối với thương mại dịch vụ; và số lượng lớn thành viên tham gia về thương mại và môi trường và ô nhiễm nhựa. Vẫn còn phải xem các kết quả trong các lĩnh vực này có thể được thông qua và thực hiện như thế nào trong WTO. Ấn Độ và Nam Phi nói riêng cho đến nay vẫn tiếp tục nhấn mạnh rằng tất cả các cuộc đàm phán chỉ có thể diễn ra với tất cả thành viên cùng tham gia, đó là công thức cho sự tê liệt và tan rã tiếp tục. Bất kỳ quá trình cải cách nào của WTO chắc chắn sẽ phải tính đến thực tế của các sáng kiến ​​này.

Ngay cả khi giải quyết tranh chấp, các vụ việc vẫn tiếp tục được đưa ra WTO, mặc dù với tốc độ chậm hơn trước đây. Một số thành viên đang tìm cách giải quyết cho các kháng nghị, chẳng hạn như cơ chế trọng tài tạm thời do EU, Canada và các nước khác đưa ra. Có những dấu hiệu cho thấy Mỹ có thể tham gia nhiều hơn sau MC12. Bên ngoài WTO, tốc độ của các thỏa thuận thương mại song phương và khu vực dường như đã chậm lại. Các hiệp định truyền thống tập trung vào tiếp cận thị trường đã trở nên kém phù hợp hơn. Các thỏa thuận phức tạp hơn liên quan đến các yếu tố có khả năng liên quan đến quản trị và an ninh đang được thảo luận.

Tất cả điều này có nghĩa là, hơn bao giờ hết, các nền kinh tế và doanh nghiệp cần một WTO hồi sinh. Có những dấu hiệu cho thấy, sau MC12, các chính phủ sẽ bắt đầu dò tìm mục tiêu đó. Hiện nay, nhiều chính phủ dường như đã giảm bớt sự hợp tác đa phương, thỏa hiệp và tự kiềm chế. MC12 sẽ không phải là một thời điểm “vụt sáng” cho WTO. Tuy nhiên, nó có thể báo trước sự khởi đầu của một quá trình - chắc chắn với nhiều chuyển hướng và sự chậm trễ - sẽ dẫn đường đi đúng hướng.