Hoàn thiện hành lang pháp lý- Giải pháp cốt lõi phát triển bền vững ngành dầu khí

TS. Nguyễn Hồng Minh- Phó Viện trưởng Viện Dầu khí Việt Nam phát biểu tại Hội nghị Khoa học "Khai thác và sử dụng hiệu quả, bền vững tài nguyên dầu khí Việt Nam" do Viện Dầu khí Việt Nam tổ chức ngày 22/5/2018.

* Xin ông cho biết xu thế phát triển của ngành dầu khí thế giới hiện nay?

TS. Nguyễn Hồng Minh: Theo tôi, ngành dầu khí thế giới đang phát triển theo 3 xu thế lớn.

Thứ nhất, cơ cấu năng lượng sơ cấp đang thay đổi mạnh mẽ; trong đó nhu cầu sử dụng năng lượng hóa thạch trên thế giới đang có xu hướng giảm dần do những lo ngại về ô nhiễm môi trường và biến đổi khí hậu. Những bước tiến mạnh mẽ về công nghệ, giá thành sản xuất năng lượng tái tạo (như năng lượng mặt trời, năng lượng gió) đang giảm mạnh, tạo điều kiện thúc đẩy nhu cầu sử dụng nguồn năng lượng sạch này. Vì vậy, các yếu tố này sẽ tác động mạnh đến chính sách phát triển năng lượng chung của mỗi quốc gia, trong đó có Việt Nam.

Thứ hai là sự biến động khó lường của giá dầu thô và kèm theo là giá khí, các sản phẩm dầu khí, do nhiều yếu tố tác động, trong đó đặc biệt là các tiến bộ kỹ thuật về khai thác dầu khí trong đá phiến, công nghệ nổi trên biển, ứng dụng công nghệ số trong thời đại công nghiệp 4.0. Thực tế này đòi hỏi các doanh nghiệp dầu khí phải hết sức năng động, có khả năng phản ứng linh hoạt đối với diễn biến của giá dầu, địa chính trị và môi trường kinh doanh.

Thứ ba là sân chơi dầu khí toàn cầu đang có những điều chỉnh, sắp xếp lại vị trí, vai trò giữa các thành viên. Nhiều công ty dầu khí quốc tế đang tái cơ cấu lại danh mục đầu tư theo vùng, lãnh thổ, tối ưu hóa giảm chi phí, bắt đầu tiến trình chuyển đổi thành các công ty năng lượng. Trong bối cảnh đó, các công ty dầu khí quốc gia như Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN) cũng cần rà soát, xác định lại các mối quan hệ chiến lược trong quá trình phát triển lâu dài.

* Trong bối cảnh thế giới đã có sự thay đổi lớn như vậy, ông nhìn nhận như thế nào về hành lang pháp lý của Việt Nam đối với sự phát triển của ngành Dầu khí?

TS. Nguyễn Hồng Minh: Theo tôi, hành lang pháp lý cho sự phát triển của ngành Dầu khí Việt Nam đang bộc lộ một số vấn đề cần phải sửa đổi, hoàn thiện.

Trước hết là hạn chế của Luật Dầu khí được ban hành năm 1993, sau đó được sửa đổi, bổ sung một số điều vào các năm 2000 và 2008, song thay đổi không căn bản so với 25 năm trước đây. Trong khi đó, trên thực tế, hoạt động tìm kiếm, thăm dò, khai thác dầu khí ở Việt Nam đã không còn “màu mỡ” như trước: các mỏ dầu khí lớn đều bị suy giảm sản lượng, trữ lượng còn lại chủ yếu tập trung ở các mỏ nhỏ, mỏ cận biên, mỏ khí ở xa hạ tầng cơ sở, ở vùng nước sâu khó khai thác. Chưa kể giá dầu thấp làm cho các mỏ đã nhỏ lại càng “nhỏ” hơn. Vì vậy, theo tôi Luật Dầu khí cần phải sớm được sửa đổi để có thể thu hút được các nhà đầu tư tiềm năng, trong đó dành ưu đãi phù hợp để thu hút đối tác chiến lược, sẵn sàng chịu rủi ro, vượt khó khăn cùng với ngành Dầu khí Việt Nam.

Bên cạnh đó, Luật Đầu tư và Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp cũng chưa phù hợp với hoạt động đầu tư một ngành kinh tế kỹ thuật đặc thù như dầu khí. Trong phạm vi tác động của 2 Luật nêu trên, các dự án đầu tư nước ngoài dù cho một mỏ nhỏ, đều phải trình Thủ tướng Chính phủ, hoặc Quốc hội phê duyệt. Các dự án này lại luôn mang tính chất không chắc chắn, tại thời điểm phê duyệt chưa thể xác định chính xác tổng mức đầu tư, trong quá trình triển khai gần như liên tục phải điều chỉnh, bổ sung, có khi cần chuyển nhượng, mua lại, hoán đổi quyền đầu tư…

Các hoạt động đầu tư trong lĩnh vực lọc hóa dầu đang được điều chỉnh chủ yếu bằng Luật Xây dựng. Tuy nhiên, việc đầu tư vào một nhà máy chế biến dầu khí khác xa so với với một công trình xây dựng thông thường, do cần mua bản quyền công nghệ để có thể thiết kế, lập báo cáo đầu tư. Việc áp dụng các văn bản luật chưa phù hợp thường dẫn đến sự chậm trễ trong triển khai dự án. Điều này không chỉ làm tăng tổng mức đầu tư mà còn làm lỡ cơ hội kinh doanh, làm giảm hiệu quả kinh tế của các dự án này.

* Chiến lược phát triển ngành Dầu khí Việt Nam đến năm 2025, tầm nhìn 2035 đã định hướng ưu tiên đầu tư cho lĩnh vực cốt lõi là thăm dò, khai thác dầu khí. Trong bối cảnh giá dầu thấp như trong thời gian qua, ông đánh giá tình hình đầu tư cho lĩnh vực cốt lõi này như thế nào?

TS. Nguyễn Hồng Minh: Dầu khí có đóng góp nhiều cho ngân sách Nhà nước, nhưng cũng đòi hỏi vốn đầu tư lớn và vào các dự án rủi ro cao.

Bên cạnh đó, Dầu khí lại “gánh” thêm một số trách nhiệm chính trị - xã hội, như bù chênh lệch thuế suất thuế nhập khẩu sản phẩm Liên hợp Lọc hóa dầu Nghi Sơn, đầu tư các nhà máy điện than, điều tra cơ bản vùng nhạy cảm nên nhu cầu vốn đầu tư rất cao.

Trong khi đó, chính sách hiện nay chỉ cho phép doanh nghiệp nhà nước để lại 30% lợi nhuận sau thuế cho tất cả các quỹ; lãi dầu khí nước chủ nhà không được để lại tương ứng với nhu cầu; nguồn thu cổ phần hóa, tái cơ cấu đầu tư nộp hết cho Quỹ hỗ trợ sắp xếp và phát triển doanh nghiệp.

Vì vậy, cùng với giá dầu giảm, trong những năm qua, dòng tiền và kèm theo là nguồn vốn đầu tư của Tập đoàn Dầu khí Việt Nam đang thiếu trầm trọng. Vấn đề đáng quan ngại nhất là đầu tư cho tìm kiếm thăm dò ở mức thấp kỷ lục trong nhiều năm qua và nhiều dự án phát triển quan trọng đều đang chậm tiến độ.

Phân tích mẫu thí nghiệm tại Viện Dầu khí Việt Nam

Trong khu vực, Tập đoàn Dầu khí Quốc gia Malaysia (Petronas) đứng trong Top 500 công ty lớn nhất thế giới (Fortune Global 500) nhưng trong quá trình phát triển cũng gặp phải nhiều thách thức tương tự như Tập đoàn Dầu khí Việt Nam hiện nay. Vậy xin ông cho biết cách thức Chính phủ Malaysia đã xử lý vấn đề này?

TS. Nguyễn Hồng Minh: Ngay sau khi Petronas được thành lập vào tháng 8/1974, Malaysia đã ban hành Đạo luật phát triển dầu khí vào tháng 10/1974, mà bản chất là Luật dành riêng điều chỉnh mọi hoạt động của Petronas. Luật này trao cho Petronas quyền tự chủ rất cao, bao gồm cả đặc quyền sở hữu tài nguyên dầu khí.

Theo đó, Petronas được quyền chọn cách thức ứng xử với các doanh nghiệp tư nhân khác: ký hợp đồng tô nhượng và thu các loại thuế; hoặc ký hợp đồng tô nhượng nhưng cung cấp dịch vụ cho nhà thầu; hoặc ký hợp đồng thành lập liên doanh chia lợi nhuận, chia sản lượng, hoặc chia lợi nhuận và chi phí, dưới hình thức đối tác chịu rủi ro gánh vốn.

Gần đây, dưới áp lực giá dầu thấp, để phát triển các mỏ cận biên, Petronas đã áp dụng hợp đồng dịch vụ, bảo đảm lợi ích cố định cho nhà thầu và nhận rủi ro về giá dầu cho phía chủ nhà. Malaysia cũng đưa ra các chính sách ưu đãi: giảm thuế thu nhập từ 38% xuống 25%, miễn thuế xuất khẩu dầu thô phải nộp đối với toàn bộ sản lượng dầu được khai thác và xuất khẩu từ các mỏ này.

Để bảo đảm môi trường kinh doanh minh bạch, bình đẳng, Petronas hình thành bộ phận quản lý nhà nước Petroleum Management Unit (PMU) và chuyển toàn bộ hoạt động thăm dò, khai thác dầu khi cho công ty con Petronas Carigali, tách bạch 2 hoạt động quản lý nhà nước và kinh doanh.

Nhằm kế thừa kinh nghiệm và nhận chuyển giao công nghệ, Petronas chủ trương hợp tác chiến lược khá toàn diện với một số đối tác, trong đó có Royal Dutch Shell. Shell đã cùng đồng hành cùng Petronas từ những ngày đầu tiên, cho tới giai đoạn nâng cao thu hồi dầu. Shell liên tục trong nhiều năm trước đây đã dành nguồn lực đáng kể đầu tư cho nghiên cứu phát triển công nghệ áp dụng cho điều kiện Malaysia.

Ngoài thuế, Petronas nộp ngân sách thông qua hình thức trả cổ tức cho Chính phủ, dựa trên quyết định của Hội đồng quản trị. Năm 2017, Petronas trả cổ tức khoảng 35% lợi nhuận ròng 45,6 RM (tương đương khoảng 4 tỷ USD), còn lại dành cho đầu tư, phát triển. Petronas cũng chủ động trợ giá cho khí bán nội địa trong nhiều năm.

Như vậy, nhờ hành lang pháp lý cho phép chủ động cả trong lựa chọn chiến lược, điều phối nguồn lực và điều hành, Petronas đã hoạt động khá hiệu quả, vừa thực hiện được trách nhiệm xã hội, vừa mang lại lợi nhuận, đóng góp lớn cho ngân sách.

Vậy theo ông, Việt Nam cần sửa đổi hành lang pháp lý và có cơ chế hỗ trợ như thế nào để ngành Dầu khí có thể phát triển bền vững và ổn định trong bối cảnh mới hiện nay?

TS. Nguyễn Hồng Minh: Theo tôi, trước hết cần phải xác định rõ quan điểm dầu khí là ngành kinh tế - kỹ thuật tiếp tục đóng vai trò là một trong các trụ cột đảm bảo năng lượng quốc gia và phát triển kinh tế - xã hội. Có nghĩa là, không quá kỳ vọng vào đóng góp ngân sách của dầu khí, nhưng cũng không thể coi nhẹ, giảm mức đầu tư.

Vì vậy, hành lang pháp lý cần phải được hoàn thiện một cách căn bản trên tinh thần của quan điểm phát triển nêu trên, có tính đến các đặc điểm cơ bản ngành nghề và thông lệ quốc tế trong hoạt động dầu khí, cũng như phân biệt rõ chức năng quản lý nhà nước và chức năng sản xuất kinh doanh; tách bạch các trách nhiệm xã hội với nhiệm vụ bảo toàn vốn, phát triển doanh nghiệp.

Về mặt quản lý nhà nước, cần có chính sách tăng tỷ lệ thu hồi chi phí và giảm phần lãi dầu khí chia cho nước chủ nhà để khuyến khích nhà đầu tư nước ngoài chấp nhận rủi ro, đầu tư công nghệ, tận thăm dò, tận khai thác tài nguyên, phục vụ cho phát triển kinh tế đất nước.

Theo đó, Luật Dầu khí cần điều chỉnh theo toàn bộ chuỗi hoạt động dầu khí và cho phép áp dụng Luật Dầu khí trong trường hợp có sự chưa thống nhất với các luật khác nhằm hạn chế tối đa các vướng mắc do phải áp dụng các luật khác nhau. Cùng với đó, các nguyên tắc cơ bản về cơ chế tài chính có thể đưa vào Luật Dầu khí nhưng cần cụ thể hóa trong một số văn bản dưới Luật. Tinh thần chung là Nhà nước ứng xử với dầu khí đúng nghĩa là với doanh nghiệp: thu đầy đủ các loại thuế; để lại toàn bộ thu từ cổ phần hóa để đầu tư trở lại vào những lĩnh vực có ưu thế phát triển; chỉ nhận các khoản dưới danh nghĩa chia cổ tức, sau khi đáp ứng đủ nhu cầu đầu tư.

Xin trân trọng cảm ơn ông!