Cải cách WTO: Khởi đầu của sự kết thúc hay kết thúc của sự khởi đầu?

Đặc biệt, sự thất vọng này đã tạo ra làn sóng nỗ lực cải cách WTO với các cách tiếp cận khác nhau. Hồi tháng 10, Canada đã tổ chức một cuộc họp với sự tham dự của 12 Bộ trưởng thương mại từ cả Brazil, Liên minh châu Âu và Nhật Bản, để thảo luận về các cải cách có thể thực hiện đối với WTO.

Thời điểm đó, Mỹ và Trung Quốc đã không được mời tham dự cuộc họp tại Ottawa nhưng sau đó ​​đã tham gia vào quá trình cập nhật các chính sách và quy trình của WTO để làm cho Tổ chức này phù hợp hơn với các thách thức thương mại trong thế kỷ 21.

Sau đó, vào đầu tháng 12 tại Argentina, Hội nghị thượng đỉnh G20 tiếp tục khẳng định sự cấp thiết phải củng cố hệ thống thương mại đa phương thông qua cải tổ WTO. Để nhận diện rõ hơn câu chuyện cải cách của WTO, Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược và Quốc tế có trụ sở tại Washington đã đặt ra những vấn đề cốt lõi như sau:

1. Tại sao các nước kêu gọi cải cách WTO?

Trong nhiều năm qua, các thành viên WTO đã thể hiện sự thất vọng với tổ chức này, thường liên quan đến ba vấn đề lớn. Trước hết, 2/3 trong số 164 thành viên WTO tiếp tục tuyên bố tình trạng của quốc gia đang phát triển, cho phép họ tận dụng một số lợi ích và miễn trừ các nghĩa vụ không được giành cho các nền kinh tế tiên tiến. Tuy nhiên, thực tế kinh tế cho thấy nhiều quốc gia trong số này có khả năng đảm nhận các nghĩa vụ đầy đủ hơn. Ví dụ, 10 nước trong nhóm G20 tuyên bố là các nước đang phát triển trong WTO, đơn giản vì WTO cho phép tự phân loại, không có định nghĩa chung cho tình trạng phát triển hoặc đang phát triển.

Thứ hai, chức năng đàm phán của WTO đang bị khủng hoảng, mà căn nguyên của việc chức năng đàm phán xuống cấp là khó khăn cho các thành viên WTO để đạt được sự đồng thuận hoàn toàn, cần phải thống nhất với các hiệp định mới, nghĩa vụ mới và thay đổi quy tắc.

Sự thất bại của nhiều quốc gia, bao gồm cả các nền kinh tế lớn như Trung Quốc, trong việc tuân thủ các nghĩa vụ thông báo và minh bạch đã khiến việc đàm phán các quy tắc và hiệp định mới trở nên khó khăn hơn. Mỹ, Liên minh châu Âu và các nước khác đã kêu gọi các quy tắc về việc trừng phạt các thành viên nếu không tuân thủ các nghĩa vụ minh bạch của WTO. Tuy nhiên, yêu cầu đồng thuận sẽ có khả năng đưa ra một rào cản ghê gớm đối với các quy tắc như vậy.

Một số thành viên, bao gồm cả Trung Quốc, đã tận dụng sự bế tắc chung tại WTO và tiếp tục duy trì các rào cản phân biệt đối xử với hàng nhập khẩu, can thiệp vào thị trường để hỗ trợ các doanh nghiệp nhà nước và không báo cáo chính xác về trợ cấp cho WTO.

Thứ ba, một số quốc gia (chủ yếu là Mỹ) có mối quan tâm với Hệ thống giải quyết tranh chấp của WTO, quá trình chính để giải quyết xung đột thương mại giữa các thành viên. Cụ thể, Mỹ lo ngại Cơ quan phúc thẩm, cho phép các quốc gia kháng cáo các phán quyết bất lợi, đã thực thi quyền quyết định và trọng tài vượt quá sự ủy quyền ban đầu.

Chính quyền Mỹ đã tuyên bố rằng Cơ quan phúc thẩm, thông qua các phán quyết của mình, bổ sung hoặc giảm bớt các quyền của các thành viên WTO bằng cách diễn giải lại các hiệp định của WTO, mặc dù các thành viên WTO chưa bao giờ đồng ý với những diễn giải đó. Trong khi mong muốn cải cách được chia sẻ rộng rãi trong cộng đồng WTO, ý kiến và đề xuất của các quốc gia thành viên về việc làm thế nào thay đổi đáng kể tình hình này cũng rất khác nhau.

2. Đề xuất cải cách nào đang được gợi ý?

Một số quốc gia đã đưa ra các đề xuất cải cách WTO. Vào tháng 9, Canada đã công bố sách trắng phác thảo các điểm thảo luận cho cuộc họp tháng 10. Các mục tiêu rộng lớn cho thấy trọng tâm chung vào việc nâng cao hiệu quả và hiệu lực của WTO trong việc giám sát các quốc gia thành viên, bảo vệ và củng cố Hệ thống giải quyết tranh chấp, cập nhật các quy tắc và quy định thương mại để đảm bảo sự phù hợp của WTO đối với các vấn đề thương mại hiện đại. Tài liệu này được thiết kế chủ yếu để định hình các cuộc hội thoại trong tương lai thay vì gợi ý các đề xuất chính sách cụ thể.

Tiếp đó, đầu tháng 9, Liên minh châu Âu đã công bố một tài liệu được mô tả cụ thể hơn. Những đề xuất này mong muốn tạo sân chơi bình đẳng giữa các quốc gia thành viên bằng cách tạo ra các quy tắc và định nghĩa mạnh mẽ hơn về quản lý các doanh nghiệp nhà nước và “các khoản trợ cấp làm méo mó thị trường”.

Tài liệu của EU cũng kêu gọi cải thiện tính minh bạch và thông báo về trợ cấp từ các quốc gia thành viên, xóa bỏ các rào cản đầu tư trong các ngành dịch vụ, và áp dụng các quy tắc cụ thể để ngăn chặn chuyển giao công nghệ bắt buộc.

Những khuyến nghị này khuyến khích các biện pháp trừng phạt mạnh mẽ hơn chống lại sự không tuân thủ lặp đi lặp lại hoặc cố ý từ các quốc gia thành viên. Liên quan đến Hệ thống giải quyết tranh chấp, tài liệu cụ thể của EU đề nghị mở rộng Cơ quan phúc thẩm từ 7 lên 9 thẩm phán, xác định lại tư cách thành viên của Cơ quan phúc thẩm từ bán thời gian sang toàn thời gian và phân bổ nhiều nguồn lực hơn cho Ban thư ký của Cơ quan phúc thẩm. Tài liệu này cố gắng chủ động đưa các ý tưởng cải cách của EU vào các cuộc đàm phán, trong khi tài liệu của Canada tìm cách tiếp cận từ dưới lên cho các cuộc thảo luận cải cách WTO.

Ngoài hai đề xuất này, Mỹ, Liên minh Châu Âu và Nhật Bản đã bắt đầu các cuộc đàm phán ba bên về các quy tắc thương mại và đầu tư mới để giải quyết tốt hơn các hoạt động phi thị trường. Ngày 25/9, ba thành viên này đã ban hành một tuyên bố ba bên về báo cáo và giám sát các cải cách cũng như các quy tắc cập nhật nhằm điều chỉnh việc tự phân loại tình trạng của các nước đang phát triển. Tuyên bố cũng chia sẻ những lo ngại về chuyển giao công nghệ cưỡng chế, trợ cấp công nghiệp và doanh nghiệp nhà nước, các chính sách định hướng phi thị trường khác và thực tiễn của các nước thứ ba. Tuyên bố ba bên chủ yếu hướng tới đàm phán các quy tắc mới nhằm giải quyết các chính sách kinh tế do nhà nước chi phối của Trung Quốc nhưng có thể có một số sự lan tỏa vào các cuộc thảo luận cải cách WTO.

3. Những đề xuất này có cơ hội thành công không? Các nước nào phản đối không?

Vì WTO dựa trên sự đồng thuận, nên việc đạt được thỏa thuận về cải cách giữa tất cả 164 thành viên là vô cùng khó khăn. Vòng đàm phán Doha, được đưa ra vào năm 2001 để hạ thấp các rào cản thương mại và mã hóa các quy tắc, đã bị đình trệ bao năm qua mặc dù có nhiều nỗ lực để vực dậy nó. Nhiều nước đang phát triển kiên quyết phản đối các lời kêu gọi để thu hẹp các thông số về tình trạng của các nước đang phát triển.

Một số nước đang phát triển, bao gồm cả Trung Quốc và Ấn Độ, có thể làm hỏng các cải cách sẽ hạn chế quyền của họ, như họ đã làm trong quá khứ. Bắc Kinh đã bác bỏ nhiều cải cách được đề xuất, công bố một báo cáo lập luận rằng họ đã tuân thủ các nghĩa vụ của WTO và điều này khiến Washington phản đối.

Ngoài ra còn có sự phân chia lớn giữa các nền kinh tế tiên tiến có thể làm hạn chế cơ hội cải cách. Trong khi Liên minh châu Âu đề nghị mở rộng và tăng cường quyền tài phán của Cơ quan phúc thẩm, Mỹ đã nhiều lần nói rằng Cơ quan phúc thẩm phải chịu trách nhiệm nhiều hơn và vẫn nằm trong giới hạn với một mối quan tâm lâu dài.

Xem xét sự bất đồng lớn này giữa Mỹ, Trung Quốc, Liên minh châu Âu và các nước khác, cơ hội mà tất cả các thành viên WTO đạt được sự đồng thuận về các cải cách hành động sẽ là rất nhỏ.

4. Điều gì xảy ra nếu WTO không thể thống nhất về các đề xuất cải cách?

Nếu các đề xuất cải cách không thỏa mãn các yêu cầu của các quốc gia thành viên, sự chia rẽ có thể dẫn đến sự tan rã của các trụ cột chính của tổ chức này.

Chính quyền Trump đã ngăn chặn việc bổ nhiệm các thẩm phán còn thiếu của Cơ quan phúc thẩm và đã dừng việc tái bổ nhiệm một thành viên của mình, khiến Cơ quan phúc thẩm chỉ còn ba thẩm phán là tối thiểu để hoạt động. Hai thẩm phán nữa sẽ hết nhiệm kỳ vào năm 2019 và nếu không được thay thế hoặc bổ nhiệm lại, Cơ quan phúc thẩm sẽ không thể hoạt động được nữa.

Điều đó sẽ khiến WTO không thể giải quyết hoàn toàn xung đột thương mại giữa các quốc gia thành viên, một trong những chức năng cốt lõi của tổ chức. Điều này có thể dẫn đến nhiều tranh chấp thương mại song phương hơn khi các quốc gia riêng lẻ tự mình giải quyết xung đột thông qua trả đũa.

Quy tắc đồng thuận sẽ không chỉ làm giảm cơ hội cải cách của Cơ quan phúc thẩm mà còn làm giảm toàn bộ khả năng thành viên WTO sẽ đồng ý về các hiệp định tự do hóa thương mại mới.

Một khả năng cao hơn có thể là một thỏa thuận đa phương với một nhóm các quốc gia có cùng chí hướng về một bộ quy tắc mới đóng vai trò là phụ lục của WTO. Ưu điểm của hình thức này là một nhóm các quốc gia do Mỹ lãnh đạo có thể cố gắng thiết lập một bộ quy tắc tiêu chuẩn và tạo ra các khuyến khích cho các quốc gia bên ngoài áp dụng các biện pháp đa phương để hưởng lợi ích.

Tất nhiên, cách tiếp cận này cũng có thể hoạt động ngược lại, cho phép các quốc gia khác xây dựng một hệ thống đa phương loại trừ Mỹ. Tuy nhiên, các hiệp định đa phương được xây dựng cũng có giới hạn của chúng.

Ví dụ, cả Mỹ và Liên minh châu Âu đều không thể giải quyết hiệu quả các vấn đề liên quan đến Hệ thống giải quyết tranh chấp bằng cách sử dụng một thỏa thuận đa phương, bởi vì bất kỳ thỏa thuận nào về giải quyết tranh chấp đều cần phải giải quyết chính cơ chế WTO.

Ngay cả khi một nhóm các quốc gia có cùng chí hướng có thể đạt được thỏa thuận đa phương, ngoại trừ các nền kinh tế lớn sẽ đe dọa chủ nghĩa đa phương của WTO. Ngoài ra, các nước đang phát triển đã lên tiếng phản đối Ban Thư ký WTO về các nguồn lực đang được dành cho các cuộc đàm phán đa phương mà họ không tham gia.

Nếu không có cải cách, một hoặc nhiều nền kinh tế lớn có thể rời khỏi WTO, như cách mà Tổng thống Donald Trump đã đe dọa. Điều này sẽ làm tê liệt hai trụ cột khác của WTO- chức năng đàm phán và giám sát đang bị tàn phá. Sự vắng mặt của WTO có khả năng dẫn đến sự gia tăng các hiệp định thương mại song phương và khu vực có thể giải quyết tốt hơn các khiếu nại của các quốc gia thành viên trên cơ sở từng trường hợp cụ thể. Tuy nhiên, một sự tan rã của WTO có thể đi kèm với sự xói mòn lòng tin giữa các quốc gia. Các chính phủ có thể lựa chọn đơn phương và cách ly, thay vì tham gia và hội nhập.

Sự xói mòn của WTO có thể dẫn đến sự trở lại của nhiều rào cản thương mại, mất khả năng dự đoán và sự bất chắc đối với các công ty đa quốc gia cũng như các chính phủ, và sự thiếu vắng một địa điểm đáng tin cậy để hòa giải các tranh chấp thương mại và đưa ra các quyết định ràng buộc. Những điều đó có thể dẫn đến chi phí cao cho nền kinh tế toàn cầu và làm giảm nghiêm trọng sự tăng trưởng toàn cầu cũng như sự ổn định kinh tế trong nhiều năm, nếu không nói là nhiều thập kỷ.