Cải cách thể chế: Mệnh lệnh không thể chần chừ

Là người đã tham gia xây dựng và thực hiện chương trình cải cách, cải thiện môi trường kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia trong các nhiệm kỳ Chính phủ trước đây, tôi nhận thấy rằng đây là thời điểm mà cải cách thể chế, cải thiện vượt bậc chất lượng môi trường kinh doanh đã trở thành mệnh lệnh không thể chần chừ.

TS Nguyễn Đình Cung - nguyên Viện trưởng CIEM

Hai cú sốc liên tục với kinh tế Việt Nam

Thật vậy, đây là thời điểm nền kinh tế nước ta chịu tác động liên tục bởi hai cú sốc. Đó là cú sốc đại dịch Covid-19 và cú sốc sụt giảm nhanh cầu nhập khẩu và lạm phát từ bên ngoài. Chính vì vậy, nền kinh tế và công đồng doanh nghiệp chưa kịp phục hồi sau cú sốc thứ nhất, thì chịu ngay tác động bất lợi từ cú sốc thứ 2. Hệ quả, như chúng ta đã biết, quý I năm nay tăng trưởng kinh tế chỉ đạt 3,32%, thấp nhất trong mấy chục năm qua (trừ quý I/2020); đầu tàu kinh tế TP. HCM sụt giảm nghiêm trọng, các động lực tăng trưởng (sản xuất công nghiệp, xuất khẩu) liên tục suy giảm và tăng trưởng âm trong quý I/2023; khó có thể phục hồi nhanh. Việc đạt các mục tiêu kinh tế của kế hoạch kinh tế xã hội 2023, 5 năm (2021-2025) và cả thời kỳ chiến lược 2021-2030 trở nên hết sức khó khăn và thách thức.

Kinh nghiệm quốc tế và diễn biến thực tế ở nước ta trong mấy thập kỷ qua cho thấy trong thời điểm khó khăn như trên, cải cách, cải thiện mạnh mẽ môi trường đầu tư kinh doanh là yếu tố cần thiết, không thể thiếu để vượt qua khó khăn. Còn nhớ, từ đầu năm 2011, Chính phủ đã bắt đầu hình thành khung khổ chính sách điều hành phát triển kinh tế xã hội, gồm 3 trụ cột.

Một là ổn định kinh tế vĩ mô, kiềm chế lạm phát, tăng trưởng hợp lý và giải quyết tốt các vấn đề an sinh xã hội. Hai là cải cách thể chế, cải thiện môi trường kinh doanh; tái cơ cấu kinh tế với ba trọng tâm tái cơ cấu và đổi mới mô hình tăng trưởng; Ba là hội nhập kinh tế quốc tế sâu, rộng trong đó trọng tâm là các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới. Ba trụ cột nói trên gắn kết chặt chẽ với nhau, bổ sung cho nhau tạo thành thế kiềng 3 chân vững chắc của khung khổ chính sách điều hành phát triển kinh tế xã hội quốc gia. Chính phủ nhiệm kỳ 2011-2015 đã sử dụng khung khổ chính sách nói trên để khắc phục khủng hoảng kinh tế (2008 - 2011), ổn định vĩ mô và phục hồi tăng trưởng hợp lý.

Chính phủ nhiệm kỳ 2016 - 2020 tiếp tục kế thừa khung khổ chính sách nói trên với mục tiêu tăng trưởng nhanh, bền vững. Cải cách mạnh mẽ, cải thiện vượt bậc chất lượng môi trường kinh doanh cũng là điểm nhấn khác biệt của nhiệm kỳ Chính phủ 2016 - 2020. Kết quả là các nền tảng kinh tế vĩ mô được tăng cường; ổn định kinh tế vĩ mô được duy trì một cách vững chắc và tăng trưởng (đến năm 2019) cao và bền vững. Khung khổ chính sách nói trên cần phải tiếp tục được áp dụng trong nhiệm kỳ chính phủ 2021 - 2025.

Nhìn vào giai đoạn 2021-2025, nhất là những năm đầu của nhiệm kỳ, có thể thấy đây là thời kỳ phục hồi của doanh nghiệp và nền kinh tế sau đại dịch Covid-19. Thực vậy, doanh nghiệp và nền kinh tế đã phải chống chọi với tác động bất lợi chưa từng có của đại dịch; nhiều doanh nghiệp đã bị phá sản; số còn lại cũng bị yếu đi sau đại dịch và đang phải phục hồi. Cả nền kinh tế và doanh nghiệp có thể mất nhiều năm mới có thể phục hồi lại nhịp độ phát triển như thời kỳ trước đại dịch.

Nền kinh tế vừa mới phục hồi được trong 3 quý đầu năm 2022 thì đã suy giảm một cách nhanh chóng. Quý III/2022 kinh tế tăng trưởng gần 14% thì ngay sau đó, quý IV/2022 đã giảm xuống còn 5,9% và quý I/2023 giảm xuống còn 3,32%, là mức tăng trưởng quý I thấp nhất (trừ quý I/2020) trong hàng chục năm trở lại đây. Các động lực tăng trưởng chủ yếu như xuất khẩu, sản xuất công nghiệp, nhất là công nghiệp chế tác, chế tạo đều đang suy giảm; khó có thể phục hồi nhanh và mạnh trong thời gian tới. Điều đáng lo ngại thêm là kinh tế TP. HCM chỉ tăng 0,7%, có lẽ là mức tăng thấp nhất, trừ thời kỳ đại dịch. Vai trò đầu tàu của kinh tế TP. HCM đang ngày càng giảm trong những năm gần đây.

Tình hình doanh nghiệp quý I/2023 cũng biến động bất thường. Số doanh nghiệp rút khỏi thị trường cao kỷ lục, khoảng 100 nghìn, cao hơn số gia nhập thị trường. Hiện tượng này lần đầu tiên xảy ra ở nước ta (tính theo quý). Thực trạng doanh nghiệp nói chung có thể còn bi đát hơn con số rút khỏi thị trường.

Đầu tư tư nhân chất lượng thấp và đang giảm sút. Đầu tư FDI lần đầu tiên giảm cả về số thực hiện và đăng ký mới; trong đó số đăng ký mới giảm gần 40%, là mức giảm sâu nhất kể từ 2011. Giải ngân vốn đầu tư công vẫn chưa được cải thiện so với trước; quý I/2023 chỉ giải ngân được 10% kế hoạch, thấp hơn so với tất cả quý I trước đây, mặc dù Thủ tướng và Chính phủ đã liên tục chỉ đạo, kiểm tra và đốc thúc các ngành, địa phương đẩy nhanh giải ngân vốn đầu tư công.

Cuối cùng, tăng trưởng kinh tế nước ta đang suy giảm nhanh chóng; cứ 10 năm tăng trưởng GDP trung bình giảm hơn 0,5 điểm %. Như vậy, thời gian tăng trưởng cao là quá ngắn, không đủ để có thể vượt qua bẫy thu nhập trung bình. Trong khi nhìn cả dài hạn và ngắn hạn trước mắt, nền kinh tế nước ta đang có xu hướng suy giảm. Cụ thể, ở giai đoạn 10 năm lần thứ nhất (1991 - 2000) tốc độ tăng GDP bình quân là 7,56%; 10 năm thứ hai (2001-2010) là 6,61%; 10 năm lần thứ 3 (2011-2020) là 6% và hiện nay 3 năm đầu của 10 năm lần thứ tư dự kiến là 5,6%. Như vậy, nếu muốn đạt mục tiêu nhiệm kỳ (2021 - 2015) trung bình 7% mà chiến lược đã đặt ra, thì năm 2024 và 2025 phải đạt trung bình 9%/năm. Đó là nhiệm vụ khó có thể đạt được tại thời điểm hiện nay.

Về môi trường kinh doanh, 2021 - 2025 là nhiệm kỳ đầu tiên không có chương trình hay kế hoạch riêng về cải cải thiện môi trường kinh doanh mà lồng ghép thành một phần rất nhỏ trong Nghị quyết 01 của Chính phủ. Vì vậy, trên thực tế, các nhiệm vụ, giải pháp cải thiện môi trường kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia gần như không có bước tiến nào đáng kể. Trong khi đó, đây là giai đoạn cần cải thiện môi trường kinh doanh mạnh mẽ nhất để phục hồi kinh tế sau đại dịch; đồng thời tạo dựng những động lực tăng trưởng mới bù đắp sự suy giảm liên tục của các động lực tăng trưởng truyền thống và chống chọi với những yếu tố bất lợi từ bên ngoài như trình bày trên đây.

Điều đáng buồn là chúng ta lại chứng kiến hàng loạt các sự việc và hiện tượng làm xấu đi chất lượng môi trường kinh doanh. Đó là, các văn bản pháp luật đang soạn thảo hoặc ban hành trong mấy năm gần đây đã phục hồi lại không ít rào cản đã bãi bỏ trước đây, hoặc dễ dàng đặt ra các quy định tạo rào cản mới theo hướng gây thêm khó khăn và tăng thêm chi phí tuân thủ cho người dân và doanh nghiệp. Điều này đặt ra yêu cầu là phải đảo ngược thực tế nêu trên một cách mạnh mẽ, càng sớm càng tốt.

4 nhiệm vụ trọng tâm của cải cách thể chế

Cải cách thể chế, cải thiện môi trường kinh doanh là một yếu tố không thể thiếu trong khuôn khổ tư duy điều hành phát triển kinh tế xã hội đã chứng tỏ là hữu ích và hiệu quả trong mấy nhiệm kỳ qua. Nó càng cấp thiết để phục hồi kinh tế sau khi bị tác động liên tiếp của hai cú sốc. Với tinh thần đó, xin kiến nghị Chính phủ sớm khôi phục lại chương trình cải cách (liên tục và toàn diện) cải thiện môi trường kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia. Chương trình này được thể hiện bằng một nghị quyết riêng, hàng năm của Chính phủ.

Ngoài ra, kinh nghiệm thực tế cho thấy Chính phủ rất cần có sự ủng hộ, chia sẻ và đồng hành của Quốc hội và Tòa án nhân dân tối cao trong cải thiện các chỉ số liên quan đến tư pháp trong chất lượng môi trường kinh doanh.

Theo đó, nội dung chương trình cải cách phải bám sát và cụ thể hóa các phương hướng và yêu cầu đối với cải cách, cải thiện môi trường kinh doanh đã xác định trong chiến lược phát triển kinh tế xã hội 10 năm 2021 - 2030.

Cùng với đó, nội dung chương trình cải cách cần phải tập trung vào 4 nhiệm vụ trọng tâm của cải thiện môi trường kinh doanh. Thứ nhất, tiếp tục mở rộng và đảm bảo quyền tự do kinh doanh bằng cách tháo bỏ các rào cản, nhất là rào cản pháp lý đối với hoạt động đầu tư kinh doanh. Có thể nói chúng ta đã có bước tiến xa trên lĩnh vực này. Tuy vậy, các nỗ lực xóa bỏ rào cản trong thời gian gần đây không mang lại kết quả đáng kể hoặc không duy trì được kết quả cải cách một cách bền vững.

Theo tôi, nguyên nhân cơ bản là ở quan niệm về vai trò của pháp luật. Ở nước ta, pháp luật được coi là công cụ quản lý của các cơ quan nhà nước, nhất là các bộ ngành liên quan. Vì vậy, mọi nỗ lực cải cách dựa vào các bộ ngành đã, đang và sẽ rất khó thành công. Nếu có một một cải cách nào đó thành công, thì cũng tồn tại khả năng là các văn bản pháp luật liên quan ban hành sau đó sẽ xóa bỏ hết các thành quả cải cách đã đạt được.

Nhiệm vụ thứ hai là bảo đảm an toàn trong đầu tư, kinh doanh của người dân, nhà đầu tư và doanh nghiệp. Xóa bỏ rào cản pháp lý cũng góp phần bảo đảm an toàn đầu tư và kinh doanh, nhưng chưa đủ. Điều cần có thêm là pháp luật phải rõ ràng, minh bạch, ổn định và dự đoán được trong thực hiện và tuân thủ, cùng với cơ chế giải quyết tranh chấp công tâm, công bằng, hiệu quả và có độ tin cậy cao.

Nhiệm vụ thứ ba, cũng là trọng tâm đột phá thể chế giai đoạn 2021 - 2030, là phát triển các loại thị trường nhân tố sản xuất, nhất là thị trường quyền sử dụng đất, trong đó có quyền sử dụng đất nông nghiệp, để các loại thị trường này đóng vai trò chủ yếu trong huy động, phân bố và sử dụng nguồn lực. Đây thực chất là đổi mới căn bản thể chế phân bố nguồn lực từ chủ yếu bằng “xin - cho” hành chính chủ quan sang chủ yếu thông qua hoạt động của các thị trường nhân tố sản xuất. Trọng tâm của cải cách nằm ở thay đổi hệ thống pháp luật trong lĩnh vực đất đai, tài nguyên, đầu tư, xây dựng và các pháp luật liên quan, kết hợp với xây dựng hệ thống hạ tầng các loại thị trường nói trên.

Nhiệm vụ thứ tư là thay đổi vai trò, chức năng của nhà nước và thị trường trong nền kinh tế. Nhà nước cần chuyển từ vai trò chỉ huy, kiểm soát và quản lý là chủ yếu sang vai trò kiến tạo phát triển và phục vụ người dân và doanh nghiệp là chủ yếu. Có thể nói, nhiệm vụ thứ tư này là cơ bản và quan trọng nhất.

Cần một quốc vụ khanh để thực hiện cải cách

Cải cách thể chế cải thiện môi trường kinh doanh ở nước ta là quá trình cực kỳ khó khăn. Quá trình đó mới chỉ dừng lại ở điểm danh các việc phải làm, còn ai làm, làm thế nào và làm khi nào, thì hầu như còn bỏ ngỏ. Ở đây, “ai làm cải cách” là yếu tố quyết định thành bại của của quá trình cải cách.

Lâu nay, chúng ta dựa vào bộ máy hành chính hiện hành, chủ yếu là các bộ ngành để thực hiện cải cách. Cách này đã chứng tỏ là không phù hợp. Thực tế cũng cho thấy, những cải cách được đề xuất bởi cơ quan độc lập, trung tính, không có chức năng quản lý nhà nước đều mang lại kết quả tích cực, có tác động lớn đối với phát triển kinh tế đất nước.

Vậy ai sẽ đưa sáng kiến và làm các đề án cải cách? Tôi xin kiến nghị phương án sau đây. Chính phủ nên lập một quốc vụ khanh hay bộ trưởng không bộ chuyên trách nghiên cứu, đề xuất sáng kiến và soạn thảo các đề án cải cách thể chế cải thiện môi trường kinh doanh. Quốc vụ khanh/bộ trưởng có một văn phòng với khoảng 10-15 chuyên gia xuất sắc và độc lập do quốc vụ khanh/bộ trưởng trực tiếp lựa chọn. Trong quá trình hoạt động, quốc vụ khanh/bộ trưởng có quyền tuyển dụng thêm cộng tác viên theo yêu cầu công việc cụ thể.

Văn phòng này đặt dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ tướng, báo cáo trực tiếp với Thủ tướng. Quốc vụ khanh/bộ trưởng cùng với văn phòng cải cách thể chế, cải thiện môi trường kinh doanh đề xuất sáng kiến, soạn thảo các đề án cải cách có liên quan, kể các bổ sung, sửa đổi luật pháp có liên quan trình Thủ tướng và các cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định. Đồng thời, văn phòng cũng có chức năng theo dõi, đánh giá và giám sát kết quả thực hiện các chương trình, đề án cải cách cụ thể.